Klimaschutz durch CO₂-Preise: Die Rolle der Schwellen- und Entwicklungsländer

Die Begrenzung der globalen Erwärmung und des Klimawandels verlangt eine erhebliche Reduzierung von CO₂-Emissionen. Industrieländern und erdölfördernden Staaten kommt dabei aufgrund ihrer langjährigen hohen Pro-Kopf-Emissionen eine besondere Verantwortung und Bedeutung zu. Eine effektive und effiziente Klimapolitik verlangt von diesen Staaten aber auch, Schwellen- und Entwicklungsländer in ihre Emissionsvermeidungsstrategien mit einzubeziehen.

Internationale Klimaziele

Auf der Rio-Konferenz von 1992 wurde erstmals das Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ (common but differentiated responsiblities) von Staaten beim Schutz des Klimas festgehalten. Das dort verabschiedete UN-Rahmenabkommen zum Klimawandel (United Nations Framework Convention on Climate Change) hielt fest, dass die Industrialisierung der zentrale Treiber des Klimawandels ist und daher Industriestaaten eine besonders große Verantwortung für die Verursachung und damit auch für die Bewältigung des Klimawandels haben. Die beiden darauf aufbauenden großen internationalen Klimaschutzabkommen – das Kyoto-Protokoll von 1997 und das Pariser Abkommen von 2015 – versuchen, diese Verantwortung zu konkretisieren.

Im Kyoto-Protokoll verpflichteten sich 37 Industrieländer und osteuropäische Volkswirtschaften im Übergang sowie die Europäische Union, quantifizierte Emissionsbegrenzung bzw. Emissionsreduzierungen für ihre jeweiligen Volkswirtschaften einzuhalten. Was dem Kyoto-Protokoll jedoch fehlte, war eine Festsetzung eines globalen Gesamtziels, also eine Emissionsgrenze für die Weltvolkswirtschaft.  Dieses wurde mit dem Pariser Klimaabkommen eingeführt. Alle über 190 Mitgliedsstaaten des Vertrags bekannten sich dazu, gemeinsam einen Emissionsausstoß anzustreben, der den Anstieg der globalen Durchschnittstemperaturen auf klar unter 2 Grad Celsius, möglichst auf 1,5 Grad Celsius im Vergleich zum vorindustriellen Zeitalter begrenzt. Alle Staaten müssen dafür nationale Emissionsreduzierungsbeiträge (nationally determined contributions, NDCs) beisteuern – allerdings nur als freiwillige Selbstverpflichtung.

Klimaschutz durch CO₂-Preise

Viele Industriestaaten und insbesondere die Europäische Union nutzen zunehmend die Bepreisung von CO₂-intensiven Produkten als besonders effektives und effizientes Instrument, um die gemeinsam definierten Klimaziele zu erreichen.

Ein CO₂-Preis verteuert emissionsintensive Produkte und Aktivitäten. Daher geht die Nachfrage der Verbraucher:innen nach diesen Produkten und Aktivitäten zurück. Unternehmen passen sich an die geringere Nachfrage an. CO₂ steht dabei als Synonym für alle vom Menschen verursachten klimaschädlichen Treibhausgase.

Zudem reagieren Unternehmen auf einen höheren CO₂-Preis, indem sie den technologischen Fortschritt forcieren und die Entwicklung emissionsarmer Technologien und Produkte vorantreiben. Dies erlaubt es, eine gegebene Menge an Gütern und Dienstleistungen mit einem geringeren Ausstoß von klimaschädlichen Treibhausgasen herzustellen.

Verfolgt jedoch nur eine kleine Anzahl an Staaten weltweit diesen Ansatz zur Reduzierung des CO₂-Ausstoßes, stellen sich zwei wichtige Herausforderungen, die eine Studie des Kieler Instituts für Weltwirtschaft (IfW) im Auftrag der Bertelsmann Stiftung näher beleuchtet hat.

Mehr Effektivität: Carbon Leakage vermeiden

Wenn ein Industrieland einseitig seinen CO₂-Preis erhöht, können einheimische Unternehmen ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit verlieren. Daher gibt es einen Anreiz, emissionsintensive wirtschaftliche Aktivitäten in Länder mit einer weniger strengen Klimapolitik zu verlagern. Diese Verlagerung reduziert im Inland Produktion, Beschäftigung und Einkommen. Für die Volkswirtschaften, die keinen oder nur einen geringen CO₂-Preis haben, bedeutet dies hingegen eine Steigerung ihrer wirtschaftlichen Aktivitäten. Die Folge: Produktion, Bruttoinlandsprodukte (BIP), Einkommen und Beschäftigung steigen – und damit auch die CO₂-Emissionen. Diese Verlagerung der Emissionen wird Carbon Leakage genannt. Damit werden Emissionseinsparungen in den Industrieländern zumindest teilweise zunichte gemacht. Theoretisch ist es sogar möglich, dass es per Saldo zu einem Anstieg der weltweiten Emissionen kommt. Das ist zu befürchten, wenn im Ausland mit umweltschädlicheren Technologien produziert wird, und wenn der Transport der im Ausland produzierten Produkte zudem mit hohen Emissionen verbunden ist.

Welches Ausmaß diese Emissions-Zuwächse haben können, lässt sich durch Simulationsrechnungen abschätzen. Eine Studie des Kieler Instituts für Weltwirtschaft (IfW) im Auftrag der Bertelsmann Stiftung zeigt, dass in Folge einer Erhöhung des CO₂-Preises um 50 Dollar innerhalb der EU, beispielsweise die Emissionen von europäischen Anrainerstaaten wie Algerien oder Libyen um über zwei Prozent ansteigen würden, in der Türkei wäre es noch über ein Prozent. In Schwellenländern wie China und Indien stiegen die Emissionen zwar prozentual nur sehr leicht. Aufgrund der Größe ihrer Volkswirtschaften würde das aber alleine bei China einen zusätzlichen Ausstoß von 13,6 Millionen Tonnen CO₂ jährlich bedeuten. Insgesamt entsteht damit eine Carbon Leakage Rate von 14,9 Prozent, d.h. 14,9 Prozent der in der EU eingesparten Emissionen werden einfach nur in andere Staaten, vor allem Entwicklungs- und Schwellenländer verlagert. Mit einer noch weiteren Erhöhung der CO₂-Preise in Europa und ihrer Ausweitung auf mehr Produkte würden die Zahlen noch weiter ansteigen – ein Szenario, das aufgrund der wachsenden klimapolitischen Ambitionen der EU nicht unrealistisch ist. Dennoch sollte dies die EU nicht davon abhalten, Maßnahmen zur Reduzierung ihrer Emissionen zu ergreifen und mit gutem Beispiel voranzugehen um so zum Vorbild für den Klimaschutz zu werden.

Mehr Effizienz: CO₂ dort einsparen, wo es die niedrigsten Kosten verursacht

Grundsätzlich sollte eine Einsparung von Treibhausgasemissionen dort erfolgen, wo die geringsten Emissionsvermeidungskosten vorliegen. Das hat zur Folge, dass sich die Kosten für eine bestimmte angestrebte Emissionsreduzierung senken lassen. Alternativ lassen sich mit dem gleichen Ressourcenaufwand mehr klimaschädliche Emissionen vermeiden.

Hoch entwickelte Industrienationen haben in vielen Bereichen bereits emissionsreduzierende Produktionstechnologien eingesetzt. Weitere Emissionsverringerungen können dort gegebenenfalls nur durch finanziell aufwendige Innovationen erfolgen, was entsprechend hohe Kosten für Forschung, Entwicklung und anschließende Investitionen bedeutet. Schwellen- und Entwicklungsländer arbeiten hingegen oft mit Technologien, die höhere Treibhausgasemissionen verursachen und die kostengünstiger auf emissionsarme Technologien umgestellt werden können. Bei derartigen Unterschieden bezüglich der Emissionsvermeidungskosten ist es aus Sicht der gesamten Welt sinnvoll, dass Emittenten aus Industrieländern Maßnahmen zur Reduzierung des Emissionsvolumens auch in den wenig entwickelten Volkswirtschaften durchführen bzw. finanzieren. Gleichzeitig müssen die Industrieländer ihre Anstrengungen zur Entwicklung emissionsärmerer oder sogar -neutraler Technologien vorantreiben, denn ohne derartige technologische Fortschritte lassen sich die vereinbarten langfristigen Klimaziele nicht erreichen.

Hieraus ergibt sich jedoch ein Finanzierungsproblem: Entwicklungsländer verfügen in der Regel nicht über die finanziellen Mittel, die erforderlich sind, um emissionsärmere Technologien einzusetzen. Daher produzieren sie nach wie vor mit veralteten Technologien, die eine geringe Energieeffizienz haben und fossile Brennstoffe einsetzen, allen voran die kostengünstige Kohle.

Politische Handlungsempfehlungen

Für beide skizzierten Probleme gibt es glücklicherweise Lösungsoptionen.

Die Verlagerung emissionsintensiver Produktionsprozesse aus Industrieländern mit hohen CO₂-Preisen in Schwellen- und Entwicklungsländer kann mit Hilfe eines so genannten Grenzausgleichsmechanismus („Carbon Border Adjustment Mechanism“) verhindert werden. Er arbeitet mit zwei grundlegenden Instrumenten. Zum einen werden aus dem Ausland importierte Produkte mit einer Emissionsabgabe bzw. einem CO₂-Zoll belastet. Die Höhe dieser Abgabe entspricht dem inländischen CO₂-Preis. Zum anderen werden die Exporte der inländischen Unternehmen von dem geltenden CO₂-Preis befreit. Damit entfällt der Anreiz, emissionsintensive Aktivitäten in Länder mit einem geringeren Emissionspreis zu verlagern – der damit verbundene Preisvorteil wird durch die Kombination der beiden genannten Maßnahmen eliminiert.

Unsere vom IfW durchgeführte Studie zeigt auch die Konsequenzen eines solchen Grenzausgleichsmechanismus für Emissionsverlagerungen auf. Führt die EU wie geplant nur einen CO₂-Zoll für energieintensive importierte Produkte ein, verzichtet also auf den vollständigen Grenzausgleich durch die zusätzliche Subventionierung von Exporten, dann sinkt die Carbon-Leakage Rate bereits von 14,0 auf 10,8 Prozent. Durch einen Zusammenschluss mit anderen großen Emittenten in einem Klimaclub, der auch einen Importzoll erhebt, lässt sich diese Quote noch beträchtlich weiter absenken. Allerdings führt ein solcher Club zu wirtschaftlichen Einbußen bei Nichtmitgliedern, da ihre Produkte nun teurer werden. Solange Entwicklungsländer außerhalb des Clubs bleiben, stellt sich daher immer auch die Frage eines finanziellen Lastenausgleichs oder zusätzlicher Unterstützung bei der ökologischen Transformation ihrer Volkswirtschaften.

Das zweite hier genannte Problem lässt sich unter anderem mit Hilfe des „Clean Development Mechanism“ (CDM)  oder des „Sustainable Development Mechanism“ (SDM) in den Griff bekommen. Diese Instrumente wurden im Kyoto-Protokoll beziehungsweise im Pariser Abkommen etabliert. Industrieländer können Projekte zur Verringerung der Treibhausgasemissionen in Entwicklungsländern finanzieren und sich die dadurch erzielten Emissionsreduktionen gutschreiben lassen. Wenn beispielsweise Deutschland in Indien in den Bau einer Windkraftanlage investiert, die anschließend Strom erzeugt, der ohne diese Investition von einem Kohlekraftwerk erbracht würde, reduziert diese Investition die Treibhausgasemissionen in Indien. Gemäß dem CDM werden für die erzielten Emissionsreduzierungen in Indien Zertifikate ausgestellt (Certified Emission Reductions). Diese Emissionsgutschriften werden dem Investor in Deutschland übertragen und können von ihm als Emissionsrecht eingesetzt oder verkauft werden.

Für Unternehmen ist dieses Instrument betriebswirtschaftlich sinnvoll, wenn die Emissionsvermeidungskosten im eigenen Land höher sind als in einem Entwicklungs- oder Schwellenland. Außerdem ist zu beachten, dass dieser Mechanismus auch einen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung in den Entwicklungsländern leistet. Diese erhalten dadurch Zugang zu klimafreundlichen, zukunftsweisenden Technologien und Know-how.

Ausblick

Der Klimawandel ist ein globales Problem, das letztendlich eine globale Lösung verlangt. Nationale Alleingänge bei der Reduzierung der CO₂-Emissionen sind notwendig, aber nicht ausreichend und können sich aufgrund der Verlagerung von Emissionen sogar negativ auswirken. Die beste Lösung bleibt daher ein globaler CO₂-Preis. Unsere mit dem IfW durchgeführte Simulationsrechnung zeigt etwa, dass langfristige Einsparungen von fast 40 Prozent der globalen Emissionen möglich wären, wenn alle Staaten ihre CO₂-Preise um 50 Dollar anheben würden. Bei einer alleinigen Erhöhung der CO₂-Preise durch die EU ließen sich dagegen nur 2,5 Prozent der globalen Emissionen einsparen. Gleichzeitig gilt aber auch: Ein Warten auf eine globale Lösung ist keine Option, sodass ein rasches nationales bzw. europäisches Vorangehen beim Klimaschutz erforderlich ist.

Damit die umfangreichere internationale Kooperation perspektivisch zustande kommen kann, müssen Entwicklungsländer nicht nur mit technischem Know-how, sondern zumindest zeitlich befristet auch mit finanziellen Mitteln unterstützt werden. Denn eine solche Erhöhung der CO₂-Preise trifft vor allem ärmere Staaten und dort besonders einkommensschwache Haushalte besonders stark. Nur mit Hilfe der Industrie- oder auch von reichen Schwellenländern können diese Staaten sozialverträglich einen Beitrag zum Klimaschutz leisten.