Klimapolitische Verantwortung und Haftung

„Wer den Nutzen hat, muss auch den Schaden tragen.“, brachte Walter Eucken das Haftungsprinzip, einen Grundpfeiler funktionierender Marktwirtschaften, auf den Punkt. Das gilt auch für die Klimapolitik. Gewinne einfahren, aber Umweltschäden vergemeinschaften, ist aus ordoliberalem Blickwinkel nicht vertretbar. Vor dem Klimagipfel in Glasgow mahnen wir in einem Fokuspapier eine konsequentere Übernahme von Verantwortung an. Die Industriestaaten sind primär in der Haftung, auch wenn die Reduzierung des CO₂-Ausstoßes und der Schutz von Waldflächen eine gemeinsame internationale Aufgabe sind.

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Verantwortlichkeiten für den Klimawandel

Industriestaaten des Nordens (in Ost und West) konnten jahrzehntelang ihren Wohlstand und ihr Wachstum auf billige und klimafeindliche Energieverfeuerung bauen. Die Umweltschäden und Klimaveränderungen hingegen wirken sich nun besonders abträglich auf den globalen Süden aus. Welche historische Verantwortung für die Erderwärmung die entwickelten Volkswirtschaften Europas und Nordamerikas sowie nachgeordnet auch einige Schwellenländer Asiens tragen, zeigt die Betrachtung der kumulierten CO₂-Emissionen. Bis 2019 wurden weltweit schätzungsweise 1.653 Milliarden Tonnen CO₂ ausgestoßen. Europa allein ist für knapp 32 Prozent dieser Emissionen verantwortlich. Afrika und Südamerika kommen demgegenüber zusammen lediglich auf rund fünf Prozent (Abbildung 1).

Dasselbe gilt mit Blick auf die aktuelle Verantwortung für den zu hohen globalen CO₂-Ausstoß. Die 38 OECD-Länder haben mit insgesamt knapp 1,4 Mrd. Einwohner:innen eine ähnlich große Bevölkerung wie China und Indien. Doch während 2019 der OECD-Anteil an den jährlichen globalen CO₂-Emissionen laut EU-Kommission etwa 32 Prozent und der Chinas etwas über 30 Prozent betrugen, lag der Anteil Indiens bei knapp 7 Prozent. Bereits dies weist auf sehr unterschiedliche aktuelle Verantwortlichkeiten hin. Sie werden noch deutlicher im Gegensatz mit den 42 schadstoffärmsten Entwicklungsländern mit ebenfalls 1,4 Mrd. Einwohner:innen, die gerade einmal für 1,27 Prozent der globalen CO₂-Emissionen verantwortlich zeichnen (auf der Weltkarte dunkelgrün).

Wie Abbildung 2 zeigt, bleibt der jährliche CO₂-Ausstoß pro Kopf in weit über 100 Ländern unter dem globalen Mittel von 4,9 Tonnen, gut 50 Länder liegen darüber, teils deutlich. Die aktuell schadstoffreichsten Länder sind die Golfstaaten, gefolgt von Australien, den USA und Kanada. Die meisten weniger entwickelten Volkswirtschaften weisen wesentlich geringere Treibhausgasemissionen pro Kopf aus. Der Anteil der Schwellen- und Entwicklungsländer außerhalb Asiens am globalen Emissionsvolumen ist gering.

Aus der Perspektive des Haftungsprinzips folgt daraus: Wenn die entwickelten Industrieländer ihren gesellschaftlichen Wohlstand einer über viele Jahrzehnte betriebenen ressourcenintensiven und klimafeindlichen Produktionsweise verdanken und damit für den Großteil der bis jetzt emittierten Treibhausgase und die daraus resultierenden Schäden verantwortlich sind, müssen sie für die Beseitigung dieser Schäden im Sinne einer historischen Haftung aufkommen. Wenn diese privilegierten Länder – zumeist Staaten mit auch derzeit sehr hohen CO₂-Emissionen pro Kopf – überdies gegenüber den meisten derzeit noch relativ schadstoffarm produzierenden Entwicklungsländern einen Verzicht auf zukünftiges ressourcengetriebenes Wachstum fordern, dann müssen sie diesen Verzicht nicht nur anteilig kompensieren, sondern sind im Sinne einer aktuellen Haftung vor allem zu einer deutlichen Reduktion ihrer eigenen Schadstoffausstöße verpflichtet. Im Sinne einer treuhänderischen Haftung für den Waldschutz stehen die nationalen Souveräne der globalen öffentlichen Güter politisch und operativ in Verantwortung. Aber in Verbindung mit ihrer historischen Verantwortung sind die Staaten Nordamerikas und Europas aufgerufen, im Rahmen internationaler Vereinbarungen einen besonderen Beitrag zu leisten, um die Folgen ihres bisherigen kumulierten CO₂-Ausstoßes einzugrenzen.

Instrumente der internationalen Klimapolitik

Generell ist eine vorrangige Haftung der Industriestaaten seit der Rio-Konferenz von 1992 im Verständnis von „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ und im dort verabschiedeten UN-Rahmenabkommen zum Klimawandel (UNFCCC) festgehalten und im Kyoto-Protokoll sowie im Pariser Abkommen bestätigt. Zur Umsetzung stehen den Regierungen der Industriestaaten eine Reihe von Fonds zur Verfügung, die im Rahmen der UNFCCC etabliert wurden oder von multilateralen Organisationen aufgesetzt worden sind. Hervorzuheben ist sicherlich der Green Climate Fund (GCF). Er ist derzeit der größte multilaterale Klimafonds und zentraler Finanzierungsmechanismus zur Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Reduzierung ihrer Treibhausgasemissionen und der Verbesserung ihrer Anpassungsfähigkeit an den Klimawandel. Seine Finanzmittel von angestrebt 10 Milliarden US-Dollar pro Jahr ab 2020 sollen ausgewogen zwischen Schadstoffreduktion und Klimaanpassung aufgeteilt werden. Das Climate Funds Update von Heinrich-Böll-Stiftung und Overseas Development Institute bietet einen detaillierten Überblick über die Vielzahl von klimaschutzbezogenen Finanzierungseinrichtungen.

Zur Emissionsverringerung werden Marktmechanismen wie CO₂-Preise prominent diskutiert. Ihr Ansatz, negative Externalitäten zu internalisieren, folgt dem Haftungsprinzip, nach dem wirtschaftliche Akteure alle Kosten ihres Handelns tragen müssen. Sofern die Marktpreise diese Kosten nicht beinhalten, muss der Staat intervenieren und für eine Bepreisung der Emissionen sorgen. Ihre Höhe richtet sich nach den in Geldeinheiten ausgedrückten Schäden, die durch eine Tonne CO₂ verursacht werden. Dieses Instrument wird umso schärfer, je höher die CO₂-Bepreisung ausfällt. Hier ist deutlich Luft nach oben.

Das Instrument wird umgekehrt umso stumpfer, je mehr emissionsintensive wirtschaftliche Aktivitäten in Länder mit einer weniger strengen Klimapolitik verlagert werden. Dieser Carbon Leakage kann mit Hilfe eines so genannten Grenzausgleichsmechanismus (Carbon Border Adjustment Mechanism) begegnet werden. Er belastet aus dem Ausland importierte Produkte mit einem CO₂-Zoll, der dem inländischen CO₂-Preis entspricht und befreit die Exporte der inländischen Unternehmen von dem geltenden CO₂-Preis. Dadurch entfällt der Anreiz, emissionsintensive Aktivitäten in Länder mit einem geringeren Emissionspreis zu verlagern. In diesem Zusammenhang gehen wir ebenfalls auf die von Wirtschaftswissenschaftler William Nordhaus angeregte Gründung eines Klimaklubs ein, der die Wirksamkeit einer CO₂-Bepreisung durch eine konzertierte Aktion von Staaten verstärkt, die sich auf einen einheitlichen CO₂-Preis einigen.

Allerdings gilt es, hier auch die entwicklungspolitische Dimension mitzudenken. Eine zu starke Belastung insbesondere der am wenigsten entwickelten und häufig zugleich am stärksten negativ vom Klimawandel betroffenen Volkswirtschaften durch eine möglicherweise primär in Industrieländern ergriffene Klimaschutzmaßnahme ist weder mit dem hier dargelegten Haftungsprinzip vereinbar, noch mit der Vorstellung geteilter, aber unterschiedlicher Verantwortlichkeiten. Deshalb diskutieren wir im Fokuspapier, sie von der Emissionsabgabe auszunehmen. Schließlich besprechen wir auch die Möglichkeit von kosteneffizienten, emissionsreduzierenden Investitionen in Entwicklungsländer durch Nutzung des Clean Development Mechanism, der Emittenten in Industrieländern, die klimaschützend in Entwicklungsländern investieren, die Möglichkeit des Erwerbs von Emissionszertifikaten bietet.

Begrenzte Haftungsbereitschaft der Verursacher

So viele Absichtserklärungen, so viele verfügbare Instrumente – und zugleich so wenig politischer Wille, der längst formal anerkannten Haftungsverpflichtung auch tatsächlich nachzukommen. Weder soll in Abrede gestellt werden, dass einige Industrienationen wie die USA und Deutschland in den letzten zehn Jahren ihren Kohlendioxidausstoß substanziell verringert haben, noch dass nicht unerhebliche Mittel von OECD-Ländern für Klimaschutz aufgebracht werden. Gemessen an der Höhe ihres derzeitigen CO₂-Ausstoßes und ihrer historischen Verantwortung ist dies allerdings viel zu wenig.

Der Climate Action Tracker zeichnet ein düsteres Bild. Er benennt die klimapolitischen Maßnahmen und Ziele aller großen Emittenten (mit rund 80 Prozent der weltweiten Emissionen und etwa 70 Prozent der Weltbevölkerung) und bewertet ihre Angemessenheit zum Erreichen des im Pariser Abkommen vereinbarten 1,5°C Ziels. Ergebnis: Fast alle OECD-Länder bleiben hinter den gesteckten Zielen zurück. Ausschließlich gemessen an den heimischen Reduktionszielen erreicht unter den 15 im Climate Action Tracker untersuchten OECD-Ländern allein das Vereinigte Königreich eine Kompatibilität mit dem 1,5°C-Ziel.

Die USA sind mit einem Anteil von 4,3 Prozent an der Weltbevölkerung und zugleich von 13,4 Prozent an den globalen CO₂-Emissionen der mit Abstand größte Emittent in der OECD. Es ist unklar, ob sie unter Präsident Biden ihre klimapolitische Glaubwürdigkeit zurückerlangen können, denn die derzeitigen Senatsmehrheiten für Klimaziele sind sehr brüchig. Besser sind die Aussichten für den European Green Deal, mit dem die EU-Staaten Klimaneutralität bis 2050 sowie bis 2030 ein Emissionsreduktionsziel von 55 Prozent im Vergleich zu 1990 anstreben. Um die Ziele des Pariser Abkommens zu erreichen, müsste die EU allerdings ihr kurzfristiges Reduktionsziel auf 63 Prozent aufstocken, einen umfassenden Kohleausstieg bewerkstelligen sowie mehr in Klimafinanzierung investieren.

Dieser letzte Punkt ist zentral. Zahlreiche Regierungen der OECD-Länder sind nicht gewillt, den eingegangenen Zahlungsverpflichtungen im Sinne einer historischen Haftung nachkommen oder diese gar auszudehnen. Bislang haben die entwickelten Länder ein Fünftel weniger für die Klimafinanzierung aufgebracht als vormals zugesagt, was eine große Finanzierungslücke reißt. Insbesondere die Klimafinanzierung durch Australien, Japan und die USA weist große Defizite auf, da sie neben zu niedriger Zahlungsbereitschaft auch hohe Investitionen in fossile Brennstoffe in anderen Ländern umfasst.

Generell nehmen viele OECD-Länder ihre nationalen Reduktionsziele und damit ihre aktuelle Haftung deutlich ernster als die Klimafinanzierung und damit ihre historische Haftung. In Kombination dieser beiden Haftungsaspekte werden die meisten OECD-Länder vom Climate Action Tracker als „insufficient“ eingestuft. Das heißt ihre Klimapolitik – wäre sie weltweiter Maßstab – würde zu einer Erderwärmung von 2 bis 3°C beitragen.

Die derzeitige Finanzierungslücke beim globalen Klimaschutz stellt nicht nur eine ausgeprägte Verantwortungslosigkeit der Industrieländer hinsichtlich ihrer akzeptierten historischen Haftung dar, sie sendet mit Blick auf die UN-Klimakonferenz auch ein verheerendes Signal. Langfristig wird diese Haftungsverweigerung den OECD-Ländern aus zwei Gründen auf die Füße fallen – mit Blick auf andere große Emittenten wie China, Indien und Russland und der damit verstellten Möglichkeit für Reformallianzen sowie mit Blick auf die ärmeren Entwicklungsländer, deren CO₂-Ausstoß erst in den letzten Jahren, dafür aber rasant, angewachsen ist.

Nahezu alle Schwellenländer werden in ihrer Klimapolitik vom Climate Action Tracker als „highly insufficient“ eingestuft. Ziele des nachholenden Wachstums, des Schutzes der heimischen Energieindustrie sowie klientelistischer politischer Druck halten zahlreiche Regierungen von ambitionierteren Klimazielen ab. Unter den elf emissionsstärksten Ländern aus dem BTI-Sample von 137 Entwicklungs- und Schwellenländern – unter ihnen auch die OECD-Länder Mexiko, Südkorea und die Türkei – befindet sich außer dem Iran kein Land, das nicht auch Mitglied der G20 ist. Zusammen stießen diese elf Staaten 2019 laut EU-Kommission mit 53,64 Prozent über die Hälfte der globalen CO₂-Emissionen aus (Abbildung 3).

Eine besonders wichtige Rolle nimmt China ein, das alleine für derzeit über 30 Prozent der aktuellen CO₂-Emissionen verantwortlich ist. China hat, ebenso wie Russland, angekündigt, bis 2060 Klimaneutralität erreichen zu wollen. Die chinesischen Ziele mögen ambitioniert sein und nach Berechnungen chinesischer Ministerien bis 2060 jährliche Investitionen von bis zu 490 Milliarden US-Dollar nach sich ziehen, reichen aber nicht aus. Zum einen müssen laut Berechnungen des Weltklimarats von 2018 die Volkswirtschaften bereits 2050 Klimaneutralität erreicht haben, um das angestrebte Ziel einer Erderwärmung von lediglich 1,5°C noch zu erreichen. Zum anderen beinhaltet der 2021 vorgelegte neue Fünfjahresplan der chinesischen Regierung einen massiven Ausbau von Kohleverstromung. Immerhin aber hat die chinesische Regierung angekündigt, ihre umfangreiche Verlagerung schadstoffintensiver Kohleverstromungen mit veralteter Kraftwerkstechnologie ins Ausland zu beenden. China zeigt Reformbereitschaft, wird sich allerdings noch weiter und in deutlichem Umfang bewegen müssen, aber wird dies verständlicherweise nicht allein, sondern nur im Konzert mit westlichen Industrienationen tun.

Indien kann nicht den chinesischen Weg beschreiten, ohne eine globale Klimakatastrophe auszulösen, und wird umfangreiche Hilfen in Form von technologischer Zusammenarbeit und finanzieller Unterstützung benötigen. Die indische Regierung strebt an, bis 2030 den CO₂-Ausstoß im Vergleich zu 2005 um ein Drittel abzusenken und zugleich den Anteil erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung auf 40 Prozent auszubauen, setzt aber zugleich massiv auf kohlebasiertes Wachstum und den Bau neuer Kraftwerke.

Folgen einer mangelnden Glaubwürdigkeit

Die Glaubwürdigkeit der Industrieländer beim Klimaschutz ist wesentlich bei ihren Verhandlungen mit den wichtigsten Schwellenländern. Angesichts der starken Zunahme der CO₂-Emissionen zwischen 2010 und 2019 in wesentlichen Schwellenländern wie Indonesien (+49 Prozent), Indien (+47 Prozent) und der Türkei (+35 Prozent) sowie noch immer deutlichen Anstiegsraten in Saudi-Arabien oder China werden die OECD-Länder eine deutliche Eingrenzung dieses Wachstums anmahnen müssen – dafür aber zunächst den eigenen politischen Willen zur vollumfänglichen Haftung belegen müssen.

Der primäre Fokus auf emissionsstarke Schwellenländer verdeckt, dass das derzeit deutlichste Emissionswachstum in den von der Weltbank als „low-income economies“ sowie „lower-middle income economies“ klassifizierten Entwicklungsländern stattfindet und einen wesentlichen CO_2-Treiber darstellt. Die 42 Länder mit dem stärksten Emissionswachstum von durchschnittlich 115 Prozent in den letzten zehn Jahren – von Kenia mit 50 Prozent bis Myanmar mit 464 Prozent – sind mit Ausnahme von Bosnien-Herzegowina, Botswana, Georgien, Guatemala, Irak, Katar, Oman und Paraguay alle den ärmeren Ländern zuzurechnen und haben ihren Gesamtausstoß auf mittlerweile 1.556 Millionen Tonnen pro Jahr erhöht, annähernd so viel wie Russland und in der Tendenz stark steigend (Abbildung 4).

Zurecht ist wiederholt betont worden, dass der globale Wirtschaftseinschnitt, der durch die COVID-19-Pandemie ausgelöst worden ist, auch ein Möglichkeitsfenster darstellt, die nationalen Selbstverpflichtungserklärungen mit einem grünen, ressourcenschonenden und schadstoffärmeren postpandemischen Wiederaufbau zu verknüpfen. Allerdings sehen sich Regierungen in zahlreichen Entwicklungs- und Schwellenländern mit massiven planerischen, sozialen und finanziellen Herausforderungen konfrontiert, die sie zumeist nicht allein lösen können.

In planerischer Hinsicht ist im BTI die Ressourceneffizienz, einer von 14 Governance-Indikatoren, aktuell der am drittschlechtesten bewertete Indikator. 67 von 137 im Transformationsindex untersuchten Entwicklungs- und Schwellenländer erreichen hier lediglich maximal 4 von 10 Punkten und weisen damit einen verschwendenden, hochgradig defizitären Einsatz der verfügbaren administrativen und finanziellen Ressourcen auf.

In sozioökonomischer Hinsicht sind sogar 80 der 137 Länder von massiver sozialer Ausgrenzung in Form von Armut und Ungleichheit geprägt (ebenfalls 1-4 Punkte im BTI 2022). Verständlicherweise basieren sowohl das Mandat der gewählten demokratischen Regierungen wie auch die Herrschaftslegitimation der autokratischen Regime entsprechend auf gesellschaftlichen Erwartungen, soziale Inklusion und wirtschaftliche Teilhabechancen zu verbessern. Insofern werden umweltpolitische Belange nahezu immer (in 41 Ländern mit 1-3 Punkten im BTI-Indikator Umweltpolitik) oder häufig (in 75 Ländern mit 4-6 Punkten) einer wachstumsorientierten Wirtschaftspolitik nachgeordnet.

In finanzieller Hinsicht schließlich hatten sich schon vor der COVID-19-Pandemie zahlreiche Entwicklungsländer am Rande der Zahlungsunfähigkeit befunden. In den letzten zehn Jahren hat sich die Fiskalstabilität in über der Hälfte der im BTI untersuchten Länder teils massiv verschlechtert. Insofern ist der finanzielle Rahmen zur Investition in ressourcenschonenderes und schadstoffärmeres Wirtschaften in zahlreichen Ländern stark eingeschränkt.

Wesentlich ist deshalb, wie der Leiter der Entwicklungsbehörde der Vereinten Nationen (UNDP), Achim Steiner betonte, die Beratung von mittlerweile 118 Ländern, um ihre hinterlegten klimapolitischen Ziele planerisch, finanziell, sozial ausgewogen und ressortübergreifend umsetzen zu können. „Klimaschutz und Entwicklungspolitik“, betont auch das deutsche Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), sind „untrennbar miteinander verbunden“. Wesentliche Bereiche der Entwicklungspolitik müssen klimapolitisch durchdacht werden, wie auch umgekehrt Emissionsreduktion und Adaption einer sozial inklusiven und nach lokalen Gegebenheiten ausdifferenzierten Maßnahmengestaltung bedarf, die bestehende Ungleichheiten abbaut. So wie auf internationaler Ebene unter Berücksichtigung des historischen Verursacherprinzips und der aktuellen Verteilungsgerechtigkeit eine überproportionale Belastung gerade der ärmeren Entwicklungsländer zu vermeiden ist, so muss verhindert werden, dass klimapolitische Maßnahmen in Entwicklungsländern regressive Wirkungen zeigen und die ärmeren Bevölkerungsschichten belasten.

Diese Ziele erfordern in erheblichem Umfang Beratung, Technologietransfer und Finanzierung, die primär von den Industriestaaten zu tragen sein werden. Sollten die Industrieländer bei der Klimafinanzierung säumig bleiben, ist die Frage naheliegend, warum eine um die Sicherung der Grundbedürfnisse ihrer Bevölkerung ringende Regierung in einem Entwicklungsland nun Verantwortung übernehmen und schadstoffreduzierende Wachstumsminderungen in Kauf nehmen sollte, wenn die besonders reichen und entwickelten Staaten selbst nicht bereit sind, einen angemessenen Teil ihrer historischen Verantwortung zu übernehmen. Um Allianzen für den Klimaschutz zu schmieden, müssen Industrieländer Haftung übernehmen. Jetzt.