Kolumbien: Auf halber Strecke zu Frieden und Sicherheit?

Fünf Jahre sind seit der Unterzeichnung des kolumbianischen Friedensabkommens vergangen. Seine Umsetzung erfolgte bislang stockend und selektiv. Die Regierung hat Kernaspekte des fortschrittlichen Abkommens ignoriert und den Schwerpunkt auf die Stabilisierung des Landes verlagert. Die anhaltende Gewalt infolge der Konflikte mit und zwischen verschiedenen nichtstaatlichen bewaffneten Gruppen stellt eine ernsthafte Herausforderung für die Friedensbemühungen dar.

Die kolumbianische Regierung und die FARC-EP haben 2016 ein bahnbrechendes Friedensabkommen unterzeichnet. Mit seiner ganzheitlichen und vielschichtigen Agenda ebnete das Abkommen nicht nur einen Weg aus dem Krieg mit der damals größten und ältesten Rebellengruppe, sondern enthielt auch einen Ansatz, um die sich historisch wiederholenden Gewaltzyklen bei ihren Wurzeln zu packen und so einen dauerhaften und nachhaltigen Frieden zu schaffen. Allerdings fällt die Bilanz nach fünfjährigem Bestehen des Abkommens gemischt aus. Trotz positiver Entwicklungen sind die Ergebnisse bei entscheidenden Aspekten des Abkommens, wie der Reform des ländlichen Raums und dem Schutz ehemaliger Kämpfer und gefährdeter Gemeinschaften, nicht ermutigend. Die anhaltende Gewalt und die sich verschlechternde Sicherheitslage, insbesondere in den seit langem von Gewalt geprägten Gebieten, gehören nach wie vor zu den besorgniserregendsten Aspekten der Übergangsphase nach dem Abkommen.

Zögerliche Implementierung unter widrigen Umständen  

Im Kolumbien Bericht des Transformationsindex BTI von 2020 wird die vollständige Umsetzung des Friedensabkommens als eine der größten Herausforderungen für das Land bezeichnet. Die bisherige Implementation stieß auf mehrere Hindernisse und fand in einem ungünstigen politischen Klima statt. Schon seit der Verhandlungsphase war der Friedensprozess ein Vorgang, der die kolumbianische Politik und Gesellschaft spaltete. Die Polarisierung nahm weiter zu im Kontext der Volksabstimmung im Oktober 2016, in der eine Mehrheit die erste Version des Friedensabkommens ablehnte. Die Wahl von Iván Duque zum Präsidenten machte die Gesamtsituation 2018 noch unglücklicher und komplexer. Duque hatte sich im Wahlkampf gegen das Abkommen ausgesprochen und versprochen, einige seiner zentralen Bestimmungen zu reformieren, insbesondere diejenigen, die sich auf die politische Beteiligung der ehemaligen FARC-Führung und die Übergangsjustiz beziehen. Seit ihrem Amtsantritt hat Duques Regierung die Umsetzung entscheidender Komponenten des Friedensvertrags verzögert, unterfinanziert und in Frage gestellt.

Die Berichte über den aktuellen Stand seiner Umsetzung bezeichnen übereinstimmend das langsame Tempo des Prozesses, finanzielle Schwierigkeiten und das außer Acht lassen zentraler Aspekte des Abkommens als Hauptprobleme. Laut dem Kroc-Institut waren bis November 2020 weniger als ein Drittel der vereinbarten Maßnahmen umgesetzt, 18 Prozent befanden sich im Prozess und 51 Prozent standen entweder am Anfang oder waren noch nicht eingeleitet. Insgesamt hat Kolumbien bislang nur etwa 15 Prozent der prognostizierten Ausgaben für die Implementation getätigt. Liefe der Prozess in diesem Tempo weiter, würde die vollständige Umsetzung voraussichtlich 26 Jahre in Anspruch nehmen statt des im Abkommen festgelegten Zeitrahmens von 15 Jahren. Zusätzlich zu den Problemen in Form der schleppenden Umsetzung der Programme und beim Vollzug des Haushalts, sind die kolumbianischen Staatsfinanzen derzeit durch die sozioökonomischen Folgen der COVID-19 Pandemie und die Aufnahme einer großen Zahl venezolanischer Flüchtlinge belastet. Dies bildet ein weiteres finanzielles Hemmnis für die Umsetzung des Abkommens.

Über die technischen und finanziellen Hindernisse hinaus, haben Experten, Fachkräfte und lokale Gruppen in den Gemeinden, in denen die Friedens- und Entwicklungsprogramme vorrangig realisiert werden sollen, jedoch vor einer zunehmenden Kluft zwischen dem progressiven und partizipativen Ansatz des Abkommens und seiner tatsächlichen Umsetzung durch die Politik gewarnt. Im Großen und Ganzen wurde die transformative und ehrgeizige Agenda des ursprünglichen Abkommens zugunsten eines engeren und staatszentrierten Ansatzes ersetzt, der sich auf die Stabilisierung konzentriert. Viele der wichtigsten Bestimmungen des Friedensabkommens wurden aufgegeben. Dies gilt beispielsweise für die umfassende Reform des ländlichen Raums, den Bereich politische Partizipation und die Drogenpolitik.

Dennoch lassen sich bei der Umsetzung auch bedeutende Erfolge verzeichnen. Zu nennen sind hier die Demobilisierung von rund 13 500 Kämpfern und die voranschreitende Wiedereingliederung der meisten von ihnen, die Umwandlung der ehemaligen Guerillagruppe in eine politische Partei, der Einsatz staatlicher Stellen und sozialer Programme in historisch marginalisierten Gebieten sowie die Fortschritte bei der Übergangsjustiz. Darüber hinaus hat die Verifizierungsmission der Vereinten Nationen in Kolumbien ihr Mandat erfolgreich erfüllt. Auch die Unterstützung durch die internationale Gemeinschaft war für den Friedensprozess von entscheidender Bedeutung. Diese Lichtblicke reichen jedoch nicht aus, um die Lebensumstände der von Gewalt und Unsicherheit betroffenen Menschen zu verändern. Es mag zwar gelungen sein, den Krieg zwischen dem Staat und der FARC zu beenden, aber es bedarf struktureller Reformen und einer gründlichen Umsetzung des Abkommens, um den Kreislauf der Gewalt zu durchbrechen. Dies macht die Zunahme der Gewalt und bestimmter Formen der Diskriminierung in den letzten Jahren deutlich.

Neue Konstellation von bewaffneten Akteuren und Gewaltdynamiken

Wie im Transformationsindex BTI 2020 erläutert, verfügt der kolumbianische Staat nicht über das Gewaltmonopol. Obwohl das Friedensabkommen von 2016 das Ende der FARC als bewaffnete Gruppe bedeutete, blieben andere nichtstaatliche bewaffnete Akteure mit unterschiedlichem Ethos aktiv. Darüber hinaus haben sich einige Fraktionen der ehemaligen FARC nicht an den Friedensverhandlungen beteiligt und andere haben nach der Unterzeichnung des Friedensabkommens wieder aufgerüstet. Das Ausscheiden der FARC bedeutete das Ende der stärksten nichtstaatlichen bewaffneten Gruppe im Land und das Ende eines Krieges auf nationaler Ebene. Die aktuelle Dynamik gewaltsamer Konflikte ist hingegen regional fragmentiert und örtlich fokussiert. Die heutige Konstellation der nichtstaatlichen bewaffneten Akteure umfasst das Ejército de Liberación Nacional (ELN) – eine linke Guerillagruppe, Regimekritiker und wiederbewaffnete Fraktionen der demobilisierten FARC und Gruppen des organisierten Verbrechens, deren Ursprünge mit rechtsgerichteten paramilitärischen Gruppen verbunden sind. Die größte Gruppe aus dem Bereich des organisierten Verbrechens ist der „Golf-Clan“ oder die „Autodefensas Gaitanistas de Colombia“. Die bewaffneten Strukturen, die mit der ehemaligen FARC in Verbindung stehen, sind schätzungsweise in rund 15 % der Gemeinden des Landes vertreten und haben etwa 2.500 Mitglieder.

Heftige Auseinandersetzungen zwischen nichtstaatlichen bewaffneten Gruppen um die Kontrolle von Bevölkerung, Ressourcen und Verkehrswegen sind eine Hauptursache für Gewalt und Instabilität. Gewalt wird aber auch von lokalen Akteuren ausgeübt, deren Interessen durch die Umsetzung des Friedensabkommens und die Stärkung der lokalen Demokratie und Partizipation beeinträchtigt wurden. Ebenso sind die staatlichen Streitkräfte nach wie vor eine Quelle der Gewalt und Unsicherheit für einige gefährdete Bevölkerungsgruppen.

Fortbestand von Gewalt und fehlender Sicherheit

Allgemein betrachtet hat sich die Sicherheitslage in Kolumbien in den letzten Jahren deutlich verbessert. Die Mordrate ist seit 2008 stetig gesunken und erreichte 2020 den niedrigsten Wert, den das Land seit 1974 verzeichnete. Die Zahlen deuten jedoch darauf hin, dass sich dieser rückläufige Trend umkehrt. Die Zahl der Tötungsdelikte war im Zeitraum Januar-September 2021 um 18 Prozent höher als im Vergleichszeitraum 2020. Auf subnationaler Ebene weisen Regionen, die in der Vergangenheit von bewaffneten Konflikten betroffen waren, eine höhere Mordrate auf. Die durchschnittliche Tötungsrate in den 170 Gemeinden, die bei der Umsetzung des Friedensabkommens Vorrang haben, liegt über dem Durchschnitt des übrigen Landes.

Andere Formen der Gewalt haben zugenommen. Seit der Unterzeichnung des Friedensabkommens sind die Morde an gesellschaftlichen Führungspersonen und Menschenrechtsverteidiger:innen dramatisch angestiegen. Nach Angaben von INDEPAZ wurden 2019 und 2020 279 bzw. 310 Morde an Menschen verübt, die eine gesellschaftliche Führungsrolle innehatten. Bis November 2021 wurden 152 Morde gemeldet. Davon fanden etwa 60 Prozent in konfliktbetroffenen Gemeinden statt. Gezielte Gewalt wird auch gegen ehemalige FARC-Kämpfer verübt. Im Jahr 2019 wurden 77 und im Jahr 2020 64 Ex-Kombattanten ermordet. Für das Jahr 2021 verzeichnet INDEPAZ 152 getötete oder verschwundene ehemalige Kämpfer.

Auch die Zahl der Massaker, d. h. der Tötung von drei oder mehr Menschen bei einem einzigen Vorfall, ist gestiegen. INDEPAZ meldete 91 im Jahr 2020 und 88 bis zum 30. November 2021. Das UN-Hochkommissariat für Menschenrechte dokumentierte 66 solcher Massaker bis zum 20. Dezember 2020. Auch die Zahl der Zwangsumsiedlungen und Inhaftnahmen hat stark zugenommen. OCHA registrierte bis November 2021 67.557 Opfer verschiedener Formen von Zwangsvertreibung, ein enormer Anstieg im Vergleich zu den 11.767 Opfern im Jahr 2020. Ebenso meldete OCHA 73.789 Opfer von Freiheitsentzug im Jahr 2020 und 51.574 bis zum 30. November 2021. Diese Zahlen liegen weit über den 28.983 im Jahr 2019 dokumentierten Opfern.

Angesichts der Verschlechterung der Sicherheitslage hat sich die kolumbianische Regierung für den traditionellen Ansatz des „Krieges gegen die Drogen“ und einen strategischen Fokus auf führende Köpfe entschieden, um die Kriminalität und die zunehmende Gewalt zu bekämpfen. Dies geht zu Lasten der vielfältigen institutionellen Mechanismen und Strategien, die im Friedensabkommen festgelegt wurden. Ein Narrativ, das im Drogenhandel die Hauptursache für die Gewalt in Kolumbien sieht, dominiert die Perspektive der Regierung und anderer politischer Entscheidungsträger.

Die Präsidentschaftswahlen 2022: eine Chance für Frieden?

Das Friedensabkommen von 2016 leitete eine neue Phase in der langen Geschichte von Gewalt und Friedenskonsolidierung in Kolumbien ein. Es muss sich jedoch erst noch zeigen, ob die für einen dauerhaften Frieden erforderlichen Reformen tatsächlich angestoßen werden können oder ob sie nur den Übergang zu einem neuen Zyklus der Gewalt bildet. Sicherlich deckt das Friedensabkommen nicht alle reformbedürftigen Fragen ab, aber es bietet einen Ausgangspunkt, um einige der wichtigsten von ihn anzugehen. Obwohl die Bilanz nach fünf Jahren hinter den Erwartungen zurückbleibt, gibt es noch Spielraum, um die Umsetzung zu verbessern. Dafür sind die kommenden Jahre von entscheidender Bedeutung. Daher wird die nächste präsidiale Amtszeit entscheidend für die Zukunft der Friedenskonsolidierung in Kolumbien sein. Die Haltung der nächsten Regierung gegenüber dem Abkommen wird darüber entscheiden, ob es zu einer verpassten Gelegenheit wird oder ob Kolumbien dem Frieden eine neue Chance gibt.