Wie globale Besteuerung die Weltbürgerschaft fördern kann
Die 2023 in Kraft tretende globale Mindeststeuer für Unternehmen ist ein erster Schritt in Richtung eines globalen Steuersystems, davon profitieren werden aber fast ausschließlich die reichen Länder. Der folgende Vorschlag empfiehlt daher, mit der Hälfte der Steuereinnahmen einen globalen Sozialfonds einzurichten, um Menschen zu stärken und ein automatisches Sicherheitsnetz zu schaffen, das bei den Ärmsten der Armen ansetzt.
Die Ausbreitung der COVID-19-Pandemie hat die zentrale Bedeutung von sozialen Sicherheitsnetzen unterstrichen. Schätzungen der Weltbank zufolge hat die Pandemie mehr als 100 Millionen Menschen in Armut gestürzt, zusätzlich zu den 600 Millionen, die bereits in Armut leben. Damit hat sich der jahrzehntelange Trend der Armutsreduzierung umgekehrt (Abbildung 1). Das Ausmaß der sozialen Ausgrenzung erreichte im Jahr 2021 laut Bertelsmann Transformationsindex einen Höchststand und traf Länder mit niedrigem Einkommen besonders hart.
Die Notwendigkeit eines globalen Sicherheitsnetzes
Maßnahmen zur Stärkung sozialer Kohäsion werden in der Regel auf nationaler Ebene konzipiert und umgesetzt. Angesichts der Schwere der vor uns liegenden Krisen – sei es im Gesundheits-, Umwelt- oder Sicherheitsbereich – und der Vernetzung der Gesellschaften auf der ganzen Welt ist dieser Ansatz jedoch unzureichend. Während Länder mit hohem Einkommen Sicherheitsnetze durch Staatsverschuldung finanzieren können, fehlt den Ländern mit mittlerem und niedrigem Einkommen der „fiskalische Spielraum“ dafür.
Abbildung 1: Die Auswirkungen der Covid-19-Pandemie auf extreme Armut weltweit
Für den Aufbau von Sicherheitsnetzen auf globaler Ebene kann nicht nur aus ethischen Gründen, sondern auch aus Gründen der Effizienz argumentiert werden. Den Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen, die nicht über ausreichende finanzielle Mittel verfügen, um die wachsenden Haushaltsdefizite auszugleichen, droht eine Schuldenkrise. Finanzielle Instabilität wird letztendlich sowohl Länder mit hohem Einkommen als auch Länder mit niedrigem Einkommen treffen. Lieferengpässe und Preiserhöhungen sind zum Teil die Folge davon, dass Teile der Erwerbstätigen zur Einhaltung von Quarantänebestimmungen stillgelegt werden. Einer makroökonomischen Studie zufolge führt ein Ansatz, bei dem reiche Länder zuerst gegen COVID-19 geimpft werden, im Gegensatz zu einem Ansatz, bei dem die Impfstoffe weltweit gleichmäßig verteilt werden, zu einem Rückgang des weltweiten BIP um 3 Prozent, wobei die Hälfte dieser Kosten auf die hochentwickelten Volkswirtschaften entfällt. Die Einrichtung eines globalen Sicherheitsnetzes würde diese Kosten begrenzen.
Finanzierung eines globalen Sozialfonds aus Einnahmen der Mindeststeuer für Unternehmen
Am 4. November 2021 unterzeichneten 137 Länder und Gerichtsbarkeiten – die über 90 % der Weltwirtschaft ausmachen – ein Abkommen, das sicherstellen soll, dass große multinationale Unternehmen einen Mindeststeuersatz von 15 Prozent zahlen. Anwendung finden würde die globale Mindeststeuer für Unternehmen (GMCT) auf die Auslandsgewinne multinationaler Unternehmen mit einem weltweiten Umsatz von mehr als 750 Millionen Euro. Die Vereinbarung sieht vor, dass die nationalen Regierungen ihre Unternehmenssteuer auf den Mindestsatz von 15 Prozent aufstocken, wenn ein Unternehmen in einem anderen Land zu einem niedrigeren Satz besteuert wird. Wenn beispielsweise ein Unternehmen aus den USA eine Tochtergesellschaft in einem Steuerparadies eröffnet, um dort seine Steuern zu zahlen, könnte die US-Steuerbehörde eine Steuer in Höhe der Differenz zwischen 15 Prozent und dem im Steuerparadies geltenden Steuersatz erheben. Dieses System soll den Vorteil der Verlagerung von Gewinnen in Steueroasen beseitigen und den „Wettlauf nach unten“ bei der Unternehmensbesteuerung seit den 1980er Jahren stoppen.
Ein zweiter Teil des Abkommens sieht vor, dass die Länder, in denen die Gewinne erwirtschaftet werden, 25 Prozent der so genannten Überschussgewinne der größten multinationalen Unternehmen besteuern dürfen, d. h. der Gewinne, die größer sind als 10 Prozent des Umsatzes. Diese Regelung soll 2023 in Kraft treten. Die OECD geht davon aus, dass dadurch 150 Milliarden Dollar pro Jahr an Steuermehreinnahmen entsteht, von denen der größte Teil den G7-Ländern zufließen wird. Das Abkommen wurde als historischer Fortschritt in der globalen Steuerkooperation gefeiert, auch wenn viele beklagten, dass ein Steuersatz von 15 Prozent viel zu niedrig sei, um als fair und effektiv zu gelten.
Ein globales Bürgereinkommen zur Armutsbekämpfung
Das für das ThinkTank7-Netzwerk entwickelte Strategiepapier empfiehlt den G7-Ländern, die Hälfte der zusätzlichen Steuereinnahmen aus der globalen Mindeststeuer für Unternehmen in einen globalen Fonds, den Global Citizen Fund, einzuzahlen, der von einer neu geschaffenen Agentur in Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen verwaltet wird. Ziel des Global Citizen Fund besteht darin, die Grundlagen für ein globales Sicherheitsnetz schaffen, das jedem Menschen auf der Welt ein Mindestmaß an Wohlstand garantiert und dafür sorgt, dass niemand zurückgelassen wird, insbesondere in Krisenzeiten wie der COVID-19-Pandemie.
Konkret schlage ich vor, den Global Citizen Fund für die Auszahlung eines weltweiten Global Citizen Income (GCI) zu verwenden. Ein Bürgereinkommen (oft auch als universelles Grundeinkommen bezeichnet) ist eine regelmäßige Geldzahlung, die bedingungslos an alle Menschen auf individueller Basis ohne Bedürftigkeitsprüfung oder Arbeitsanforderungen ausgezahlt wird. Ein globales Bürgereinkommen ist ein Bürgereinkommen, das allen Bürgern der Welt zusteht. Ein Bürgergeld ist ein Weg, um die weit verbreitete Idee zu verwirklichen, dass niemand ohne die Mittel für ein würdiges Leben bleiben sollte, und erkennt an, dass jeder Mensch ein Recht auf eine Dividende aus der Ausbeutung natürlicher Ressourcen und geerbter Infrastrukturen hat. Sie kann auch als Ausgleichszahlung von Ländern mit hohen CO2-Emmissionen an Länder mit geringen CO2-Emmissionen sowie mit anderen wirtschaftlichen, politischen und sozialen Argumenten gerechtfertigt werden.
Abbildung 2 zeigt die finanziellen Mittel, die (ausgedrückt als Anteil am weltweiten Bruttonationaleinkommen) erforderlich wären, um einen täglichen Betrag von $ 1,90 (angepasst an die Kaufkraftparität, KKP) im Verhältnis zum Anteil der Weltbevölkerung auszugeben. Ein Betrag von 75 Milliarden US-Dollar entspricht etwa 0,1 % des weltweiten Bruttonationaleinkommens und würde es ermöglichen, einen KKP-$ 1,90 an etwa 260 Millionen arme Menschen weltweit zu zahlen, was 3,5 % der Weltbevölkerung entspricht. Da die Weltbank schätzt, dass im Jahr 2021 etwa 750 Millionen Menschen unter der Armutsgrenze von 1,90 KKP-$ liegen werden (Abbildung 1), würde die Verwendung der Hälfte der Einnahmen aus der globalen Mindeststeuer für Unternehmen für den Global Citizen Fund es ermöglichen, etwa ein Drittel der Armen der Welt aus der Armut zu holen (ohne Berücksichtigung der Verwaltungs- und Umsetzungskosten).
Abbildung 2: Die Abbildung zeigt das Verhältnis zwischen dem Anteil des weltweiten Bruttonationaleinkommens (BNE), der für die Zahlung eines Bargeldtransfers in Höhe von 1,90 KKP-$ erforderlich ist (y-Achse), und dem Anteil der Weltbevölkerung, die durch den Transfer abgedeckt würden (x-Achse). Um die gesamte Weltbevölkerung zu versorgen, wären etwa 3,1 % des weltweiten BNE erforderlich. LIC, Lower MIC und Upper MIC bezeichnen die Bevölkerungsanteile der Länder mit niedrigem Einkommen (LIC), der Länder mit niedrigem mittlerem Einkommen (MIC) und der Länder mit hohem mittlerem Einkommen (MIC). Ausarbeitung des Autors auf der Grundlage von Daten der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen der Weltbank (https://data.worldbank.org/)
Bargeldtransfers sind dank der Verbreitung von mobilem Geld auch in Ländern mit niedrigem Einkommen möglich. Zahlreiche Studien haben die positiven Auswirkungen von Bargeldtransfers auf viele Bereiche festgestellt, so z. B. auf monetäre Armut, Bildung, Gesundheit, Ernährung, Ersparnisse, Beschäftigung und Empowerment. Die Befürchtung, dass das Geld, das an die Armen überwiesen wird, in Genussmittel wie Alkohol und Tabak, fließt, scheint unbegründet zu sein. Im Gegenteil, die Empfänger von universellen Geldtransfers scheinen die Transfers gerne für nützliche Aktivitäten zu verwenden, zum Beispiel um ihre Schulden zu begleichen. Bargeldtransfers wurden in großem Umfang zur Bekämpfung der COVID-19-Krise eingesetzt, was die Eignung dieses Instruments in Krisensituationen beweist.
Weitere Ideen zum Ausbau eines internationalen Steuersystems
Andere Finanzierungslinien zur Erhöhung des weltweiten Bürgereinkommens könnten aus der internationalen Zusammenarbeit kommen, insbesondere wenn alle Länder das UN-Ziel erfüllen würden, 0,70 Prozent ihres Bruttonationaleinkommens für staatliche Entwicklungshilfe zur Verfügung zu stellen (gegenüber dem derzeitigen Niveau von 0,30 Prozent). Eine weitere Besteuerung multinationaler Konzerne, wie zum Beispiel eine 0,02%ige Steuer auf den Aktienwert großer Unternehmen, könnten erhoben werden (was etwa 180 Milliarden US-Dollar an Einnahmen bringen würde). Durch die Beseitigung von Steuerschlupflöchern, die es Privatpersonen ermöglichen, ihr Vermögen in Steuerparadiesen zu lagern, könnten rund 200 Milliarden US-Dollar zurückgewonnen werden.
Zusätzliche Quellen der globalen Besteuerung werden in einem anderen Policy Brief untersucht. Camille Landais, Emmanuel Saez und Gabriel Zucman schlagen eine progressive Vermögenssteuer vor, bei der Millionäre mit 2 Prozent und Milliardäre mit 3 Prozent pro Jahr besteuert würden, was zu Steuereinnahmen von etwa 3,3 Prozent des weltweiten Bruttoinlandprodukts geführt hätte. Ein globales System der CO2-Besteuerung könnte in diesem Jahrzehnt rund 1,6 Billionen Dollar pro Jahr einbringen. Eine weltweite Besteuerung von Finanztransaktionen (die so genannte Tobin-Steuer) mit dem bescheidenen Satz von 0,1 Prozent würde rund 7 Prozent des weltweiten Bruttoinlandprodukts als Einnahmen einbringen – selbst wenn man davon ausgeht, dass die Hälfte der Steuerbemessungsgrundlage aufgrund von Steuervermeidung oder -hinterziehung verloren ginge.
Gerechtere Verteilung von Wohlstand könnte Gefühl der Weltbürgerschaft fördern
Dieses Steuersystem hätte progressiven Charakter und würde eine Gesamtfinanzierungskapazität von etwa 12 Prozent des weltweiten Bruttonationaleinkommens ergeben. Dies würde die Zahlung eines Bürgereinkommens von 3,2 KKP-$ an alle Menschen auf der Welt ermöglichen – zu Kosten von 4,25 Billionen Dollar oder etwa 5,22 % des weltweiten Bruttonationaleinkommens. Die über dieses Ziel hinausgehende Fiskalkapazität könnte dann für die Bereitstellung anderer globaler öffentlicher Güter, für die weitere Stärkung sozialer Sicherung auf globaler Ebene, für Investitionen in Maßnahmen zur Abschwächung und Anpassung an den Klimawandel, für eine bessere Vorbereitung auf künftige Pandemien und für die Unterstützung der Nachhaltigen Entwicklungsziele verwendet werden.
In Zeiten des Krieges und der rückläufigen Globalisierung mag es utopisch klingen, von einer Ausweitung des weltweiten sozialen Kohäsion zu sprechen. Dennoch ist gerade in Krisenzeiten mit gesellschaftlichem Wandel zu rechnen. Aus der sozialpsychologischen Forschung wissen wir, dass das Gefühl eines „geteilten Schicksals“ einen starken Beitrag zur Förderung von Gruppenidentität leisten kann. Auch wenn Nationalismus weltweit wieder auf dem Vormarsch zu sein scheint, sollten wir den Gedanken nicht verwerfen, dass die Dringlichkeit der vor uns liegenden globalen Herausforderungen in naher Zukunft vielleicht entgegen aller Wahrscheinlichkeit ein Gefühl der globalen Bürgerschaft begünstigen könnte. Diese Vermutung wird teilweise durch Forschungsergebnisse bestätigt, die zeigen, dass das zwischenmenschliche Vertrauen während der Pandemie geringfügig zugenommen hat, auch wenn die prosozialen Einstellungen hauptsächlich parochialer Natur waren. Ein gemeinsames Gefühl der globalen Identität kann vor allem dann entstehen, wenn sich die Menschen nicht nur der Kosten, sondern auch der Vorteile der globalen Zusammenarbeit bewusst werden. Nach den Worten von UN-Generalsekretär Guterres sollten uns globale Herausforderungen wie die Pandemien vor Augen führen, dass wir nur so stark sind wie die Schwächsten unter uns. Ein Globaler Sozialfonds könnte ein wirksames Instrument sein, um ein solches Gefühl der Weltbürgerschaft weiter zu fördern.
