Demokratie-Experiment Tunesien auf dem Prüfstand
Im Kompetenzgerangel zwischen Präsident, Regierung und Parlament – vor dem Hintergrund einer schweren Wirtschafts- und Gesundheitskrise – hat Präsident Kais Saied am 25. Juli das Heft des Handelns mittels einer umstrittenen Auslegung des Artikels 80 der Verfassung für 30 Tage an sich gerissen. Die große Mehrheit der Tunesier:innen steht hinter dieser eigenmächtigen Machterweiterung des Präsidenten, die am 24. August abläuft. Das Demokratie-Experiment Tunesien steht auf dem Prüfstand – ähnlich wie 2014, als vier Zivilgesellschaftsorganisationen das Geburtsland des Arabischen Frühlings aus der politischen Krise geführt haben. Was in der derzeitigen politischen Krise passieren wird, ist noch unklar; vier Szenarien sind möglich.
Der Transformationsindex BTI der Bertelsmann Stiftung ordnet das arabische Demokratie-Experiment Tunesien als defekte Demokratie ein. Seit Jahren benennt der BTI Defizite im Bereich der Rechtsstaatlichkeit, insbesondere das Fehlen des Verfassungsgerichtshofes, eine unzureichende Korruptionsbekämpfung und die mangelnde Kompromissfähigkeit von Parteien und Politikern, um gutes Regieren zu erwirken. Mit Besorgnis weist der BTI 2020 auf die steigende Anzahl von Tunesier:innen hin, die ein autoritäres Regierungsmodell befürworten. Auf der Habenseite der Demokratie wird auf die breit gefächerte und aktive Zivilgesellschaft verwiesen.
Seit zehn Jahren ist das tunesische repräsentative Demokratie-Experiment in der Transformation:
2011: Mit relativ friedlichen Massendemonstrationen vertreiben die Tunesier:innen Langzeitherrscher Ben Ali ins Exil. Die Bürger:innen erstreiten Meinungs-, Presse-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, wichtige Bürgerrechte, die das 12-Millionen-Volk bis heute nicht missen will. Die Einheitspartei des Ex-Präsidenten wird aufgelöst, die verbotene islamische Partei Ennahda zugelassen, viele säkulare Parteien werden gegründet, die Tunesier:innen wählen eine verfassungsgebende Versammlung.
2013: Nach Morden an zwei Abgeordneten linksgerichteter Parteien befindet sich Tunesien in einer ersten schweren politischen Krise. Diese lösen nicht die Mitglieder der verfassungsgebenden Versammlung oder der Regierung, sondern eine Initiative von vier anerkannten zivilgesellschaftlichen Organisationen: Der Dachverband der Gewerkschaften und der Unternehmer sowie die Vereinigung der Rechtsanwälte und der Menschenrechtsorganisationen erzielen einen Kompromiss zwischen den säkularen und den islamischen Kräften. Der Konsens macht den Weg frei für die Verabschiedung einer Verfassung. Diese begründet ein sensibel austariertes repräsentatives parlamentarisch-präsidiales Regierungsmischsystem, das beiden ideologischen Lagern Mitentscheidungsrechte sichern soll. Man geht davon aus, dass die islamische Ennahda Partei im Parlament die stärkste Kraft wird und den Premierminister stellen oder zumindest mitbestimmen kann, während die säkularen Kräfte das Präsidialamt mit direkter Wahl erringen würden. Außerdem wird mit dem Kompromiss die Übergangsregierung unter Ministerpräsident Mehdi Jomaa eingesetzt, die für Herbst 2014 freie, transparente und geordnete Parlaments- und Präsidentschaftswahlen auf den Weg bringt.
In der ersten Legislaturperiode 2014 bis 2019 funktionieren demokratische Institutionen und Prozesse vergleichsweise gut, weil die islamische Ennahda Partei unter Führung ihres Vorsitzenden Rached Ghannouchi und die säkulare Nidaa-Tounes-Partei des damaligen Präsidenten Beji Caid Essebsi mit Kooperationswillen agieren und quasi in großer Koalition regieren.
Allerdings stärken sie nicht die juristischen Institutionen und damit die Gewaltenteilung, insbesondere richten sie nicht das Verfassungsgericht ein. Zudem werden notwendige soziale und wirtschaftliche Reformen und Modernisierungen nicht auf den Weg gebracht. Zwei entscheidende Versäumnisse, die bis heute systembelastend wirken.
Inflation, Staatsverschuldung, Defizite der Sozialkassen und Staatsbetriebe, Arbeitslosigkeit und Migration steigen kontinuierlich an. Bei der Mehrheit der Wahlberechtigten (über 80% nach einer Umfrage im Auftrag der Konrad-Adenauer-Stiftung) setzt sich mehr und mehr die Ansicht durch, dass die Demokratisierung ab 2011 keine sozioökonomische Dividende eingebracht habe. Politikverdrossenheit macht sich breit.
Herbst 2019: Der Frust spiegelt sich im Wahlverhalten wider: Die zweiten Präsidentschafts- und Parlamentswahlen finden in einer schwierigen sozialen und wirtschaftlichen Gemengelage statt. Viele Wahlberechtigte, insbesondere junge Leute, bleiben den Wahlurnen fern oder sorgen für Überraschungen. Mit 70 % der abgegebenen Stimmen wählt die Mehrheit der Tunesier:innen den jetzigen Präsidenten Kais Saied, einen parteilosen und konservativen Jura-Professor, der sich im Wahlkampf als „Anti-System-Kandidat“ und als „nicht-korrupt und bescheiden“ präsentiert. Ins Parlament zieht trotz Verlusten mit 20 % die islamische Ennahda als stärkste Fraktion ein, dicht gefolgt von Populisten, insbesondere der Partei Qalb Tounes des Medienunternehmers Nabil Karoui. Das Abgeordnetenhaus, geleitet vom 78-jährigen Ennahda-Vorsitzenden Rached Ghannouchi, ist in zahlreiche Fraktionen zersplittert. Eine stabile Regierungskonstellation kommt nicht zustande.
In den letzten zwei Jahren verstricken sich Präsident, Premierminister und Parlamentspräsident in einem Kompetenzgerangel; nun wird sichtbar, dass diesem sensiblen parlamentarisch-präsidialen Mischsystem das Verfassungsgericht fehlt, das über Kompetenzstreitigkeiten hätte befinden können. Außerdem werden die Parlamentarier:innen und Minister:innen zunehmend als inkompetent und entscheidungsschwach wahrgenommen. Nach Umfragen von Sigma Conseil vom Juni 2020 fühlen sich 70% der Tunesier nicht vom Parlament repräsentiert, die große Ablehnung resultiert u.a. aus Korruptionsvorwürfen und dem häufigen Fraktionswechsel diverser Abgeordneter, was Kräfteverhältnisse verschiebt und die Regierungsmehrheit lähmt. Insbesondere bleiben Anstrengungen der Verantwortlichen für demokratische Konsensbildung aus.
Im Juli 2021 läuft das Fass über: Während die Wirtschaft strauchelt und der Tourismus am Boden liegt, kommt die Regierung mit dem Management des Impfens und der Krankenhäuser nicht voran, die Infizierten-Zahlen steigen dramatisch, viele Tunesier:innen sterben an oder mit Corona. In dieser aufgeheizten Atmosphäre verlangt die Ennahda Partei vom Premierminister ultimativ bis zum 25. Juli, dass alle politischen Gefangenen aus der Diktaturzeit, unter ihnen sehr viele Ennahda Partei-Mitglieder:innen und Anhänger:innen, eine Entschädigungszahlung erhalten sollen.
Am 25. Juli kommt es zu Massenprotesten, der Präsident reißt das Heft des Handelns an sich: Per Dekret entscheidet Kais Saied den Kompetenzkonflikt mit Parlament und Regierung „zu seinen Gunsten“: Er setzt die Gewaltenteilung außer Kraft, indem er den Premierminister entlässt, die Arbeit des Parlaments für 30 Tage aussetzt und die Staatsanwaltschaft an sich zieht. Das ist eine umstrittene Auslegung von Artikel 80 der Verfassung, die einen solchen Schritt nur dann erlaubt, wenn unmittelbare Gefahr für die Sicherheit und Unabhängigkeit des Staates besteht. Ob diese Gefahr auch wirklich besteht, ist Auslegungssache; für seine eigenmächtige Machterweiterung erhält der Präsident aber sehr große Unterstützung in der Bevölkerung, Umfragen sprechen von rund 87 % Zustimmung. Populär sind präsidiale Dekrete, die korruptionsverdächtige Politiker:innen und suspekte Beamt:innen unter Hausarrest stellen oder bei Gericht anklagen. Kritische Stimmen hingegen sorgen sich, dass das unkontrollierte Regieren mit Präsidialverordnungen eine schleichende Autokratisierung darstellt. Die Legitimation seines Handelns rechtfertigt Saied mit der hohen Zustimmung der Tunesier:innen für seine Entscheidungen und mit Hinweisen auf die Einlösung von Wahlversprechen.
Laut Verfassung läuft die 30-tägige Notstandsfrist am 24. August aus. Unklar ist, ob er eine Verlängerung um weitere 30 Tage anordnet oder Verfassungsänderungen anstrebt, die entweder die Entscheidungsgewalt des Präsidenten auf Kosten von Regierung und Parlament stärken sollen oder sogar parlamentarisch-demokratische Prozesse gänzlich außer Kraft setzen. Offen bleibt, wie die Tunesier:innen und die zivilgesellschaftlichen Kräfte reagieren und ob sich die gesundheitliche, soziale und ökonomische Lage für die Menschen spürbar verbessert.
Das demokratische Experiment Tunesien steht auf dem Prüfstand, vier Szenarien sind möglich:
Szenario eins: Sehr wahrscheinlich ist eine Verlängerung der präsidialen Regierungsweise per Dekret um weitere 30 Tage, basierend auf einer Auslegung von Artikel 80 der Verfassung, dass Tunesien sich weiterhin in einer Notlage befinde. Es wird erwartet, dass Saied eigenständig einen Premierminister beruft, der seine Anweisungen umsetzen soll. Er entlässt bereits als inkompetent geltende Minister:innen und beruft stattdessen Geschäftsträger:innen, wie zum Beispiel einen Medizinprofessor und ehemaligen Armee-Oberst für das Gesundheitsressort. In der Zwischenzeit hat sich das Impfmanagement durch Lieferungen aus der EU sowie Verteilung und Verimpfung durch das Militär und freiwillige Helfer etwas entspannt. Populär bleiben auch die Korruptionsanklagen gegen diverse Parlamentarier:innen und Ankündigungen, dass Unternehmer:innen veruntreute Gelder in gemeinnützige Projekte investieren sollten.
Szenario zwei: Recht wahrscheinlich wird Präsident Saied damit beginnen, eine Veränderung der Machtverteilung im bestehenden repräsentativen parlamentarisch-präsidialen Mischsystem zu propagieren und initiieren. Seiner Abneigung gegen Parlament und Parteien folgend könnte dem Rechtsprofessor ein stärker auf den Präsidenten ausgerichtetes System nach französischem Vorbild vorschweben, bei dem Premierminister und Regierung nicht mehr vom Parlament gewählt, sondern vom Präsidenten ernannt und entlassen werden. Für Verfassungsänderungen bräuchte er aber eine Zweidrittelmehrheit im Parlament. Wie Saied diese mobilisieren möchte, ist unklar. Möglicherweise setzt er darauf, dass Korruptionsverfahren gegen Abgeordnete andere Parlamentarier:innen gefügig machen. Erstmal müssten die Volksvertreter:innen wieder tagen dürfen; ob sie dann den Anträgen des Präsidenten auf Verfassungsänderungen zustimmen, ist ebenso wenig absehbar wie ihre Haltung zu einer Selbstauflösung und Neuwahlen stimmen würden, die der Präsident offenbar anstrebt.
Szenario drei: Schon während des Wahlkampfes hat sich Juraprofessor Kais Saied immer wieder gegen Parteien, Parlament und föderale Strukturen ausgesprochen und für ein Regierungssystem geworben, in dem die Bevölkerung lokale Räte wählt, die wiederum Vertreter in ein nationales Parlament delegieren. Über allem stehe ein direkt gewählter Präsident mit zentralen Vollmachten, der auch die Regierung bestimmt. Nach vergleichender BTI Analyse würde ein Rätesystem mit einem übermächtigen Präsidenten die Gewaltenteilung und die präsidiale Rechenschaftspflicht weitgehend auflösen. Für so einen umfassenden Umbau des Regierungssystems in Richtung zentraler Präsidialherrschaft bräuchte Kais Saied nicht nur die Zweidrittelmehrheit im Parlament, sondern auch die Unterstützung maßgeblicher gesellschaftlicher Kräfte. Zwar hat sich zum Beispiel der mächtige Gewerkschaftsbund UGTT nicht gegen die aktuellen Entscheidungen des Präsidenten ausgesprochen. Dass die UGTT und ihre drei zivilgesellschaftlichen Mitstreiter von der Unternehmerschaft, den Menschenrechtsvereinigungen und den Anwaltsverbänden, mit denen sie 2014 die erste große politische Krise gelöst haben, einen umfassenden autoritären Umbau des Systems unterstützen, der auch ihre politischen Mitwirkungsmöglichkeiten einschränken würde, ist eher unwahrscheinlich.
Szenario vier: Ebenfalls eher unwahrscheinlich ist ein Rückschritt in den Autoritarismus nach dem vielzitierten „ägyptischem Vorbild“. Kais Saied ist kein General im Präsidentenamt, wie Ägyptens al-Sisi, und die tunesische Armee hält sich im Vergleich zur ägyptischen traditionell stark aus Wirtschaft und Politik heraus. Einem Rückschritt in autoritäre Regierungsstrukturen stehen drei Widerstände entgegen: (1) Demokratische Normen (im Unterschied zu den demokratischen Prozessen und Institutionen) sind populär. Die gewonnen Freiheiten, insbesondere der Meinungs-, Presse-, Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit wollen nach Umfragen fast alle Tunesier:innen nicht mehr missen. (2) Die Zivilgesellschaft ist organisiert und engagiert. Eine kritische Öffentlichkeit begleitet die Notstandspolitik des Präsidenten. Überschreitet er offen antidemokratische Linien, kann er mit dem Widerstand von denselben Organisationen rechnen, die schon 2014 das demokratische Experiment gerettet hatten. (3) Die Islamisten sind gewarnt und vorbereitet. Gegen ein ägyptisches Szenario, bei dem die islamistische Muslimbrüder-Partei ab 2013 zerschlagen und aus Gesellschaft und Politik verbannt wurde, würde sich die islamische tunesische Ennahda Partei, die sich bisher auf rund 20 % tunesischer Wählerschaft stützen kann, wehren.
Die aktuelle politische Krise ist unübersichtlich, viele Beteiligte und Beobachter:innen schwanken zwischen Hoffnung und Skepsis. Insbesondere viele junge Tunesier:innen unterstützen die „außergewöhnlichen Entscheidungen“ des Präsidenten, „um die tragische Situation in Tunesien zu überwinden“. Alle Tunesier:innen, mit denen ich in den letzten Tagen telefonieren konnte, glauben nicht daran, dass es gewalttätige Auseinandersetzungen geben wird. Sie wünschen sich, dass ihre drängenden sozialen, wirtschaftlichen und gesundheitlichen Probleme durch gutes und effizienteres Regieren schnell gelöst werden.
Etwaige Veränderungen in der jetzigen Kompetenzverteilung zwischen Präsidenten, Premierminister und Parlament sind kein Ersatz dafür, dass im Regierungssystem die rechtstaatlichen Institutionen funktionieren müssen und das Verfassungsgericht eingerichtet wird. Verfassungsänderungen sind auch kein Garant dafür, dass die handelnden Personen weniger korruptionsanfällig werden bzw. konsensorientierter miteinander agieren.
Um neues Vertrauen beim Wahlvolk zu gewinnen, könnten die Parteien die jetzige Phase als Chance nutzen, ihre Organisation und Finanzierung transparenter und bürgernäher aufzustellen und ein Wahlgesetz auf den Weg bringen, dass die Parteien-Zersplitterung limitiert sowie Regelungen verabredet, die den Fraktionswechsel strikter handhaben. Interessant zu beobachten ist, dass bereits eine große Gruppe jüngerer Parteimitglieder der Ennahda eine Abdankung Ghannouchis und der alten Führungsriege sowie eine pragmatische Neuausrichtung ihrer Partei einfordern.
Tunesiens Demokratie steht am Scheideweg. In den kommenden Tagen wird sich erweisen, ob Demokratie und Effizienz gegeneinander ausgespielt oder miteinander verbunden werden.
