Ernährungssicherheit in Afrika: Wie lassen sich Hungerkrisen langfristig verhindern?

Die Welt steuert auf eine Hungerkrise ungeahnten Ausmaßes zu – nicht zuletzt aufgrund des Kriegs in der Ukraine. Afrika ist und bleibt das Sorgenkind der Welternährung. Eine der wichtigsten Antworten auf die aktuellen Herausforderungen kommt aus dem Kontinent selbst.

Die Aussichten sind dramatisch: Die Menschheit schlittert in eine multiple Ernährungskrise, gegen die die Erfahrungen der dramatischen Jahre 2007/2008 und 2011 bis 2013 verblassen. Durch die COVID-Pandemie wuchs die Zahl der Hungernden um ca. 150 Millionen. 2022 ist geprägt von Exportengpässen aus der Ukraine, was die Zahl der Hungernden vermutlich nochmals um 7 bis 19 Millionen anwachsen lassen wird – eine Rechnung, in der drohende Dünger- und Energieknappheiten sowie weitere geopolitische Verwerfungen und Krisen noch nicht berücksichtigt sind. Dabei ist der strukturelle globale Hunger ohnehin gravierend: Zwischen 2010 und 2019 waren nie weniger als 570 Millionen Menschen – in erster Linie Kleinbäuerinnen und Kleinbauern, allerdings in steigendem Maße auch städtische Haushalte – von Hunger betroffen.

Für Afrika stehen die Vorzeichen am schlechtesten: Die meisten Länder des Kontinents sind besonders arm, viele nur eingeschränkt handlungsfähig, über 20% der Bevölkerung haben dort zu wenig zu essen. Der Bertelsmann Transformation Index (BTI) 2022 konstatierte für alle Großregionen Subsahara-Afrikas einen Trend zu schlechterer Regierungsführung und zu wirtschaftlicher Abschwächung. Während West- und Zentralafrika im BTI 2020 noch als „arm aber demokratisch“ geführt wurde, veränderten sich die meisten der 22 untersuchten Länder in dieser Region zu Autokratien. 17 von ihnen wurden als wirtschaftlich schwach bis rudimentär evaluiert. Ein ähnliches Bild zeichnete sich in Süd- und Ostafrika ab, wo der Bericht seit 2006 keinen positiven Wirtschaftstrend mehr verzeichnet, während gleichzeitig die Qualität der Regierungsführung seit 2010 stetig abnimmt.

Neben Sofortmaßnahmen gegen die drohende Hungerkrise sind daher Reformen gefragt, die die Ernährungssicherheit langfristig verbessern. Wie das geschehen soll, ist seit Jahrzehnten eine Kernfrage der Entwicklungsdebatten in und über Afrika. Die möglicher Weise wichtigste Antwort kommt von der Afrikanischen Union (AU) – und damit aus dem Kontinent selbst.

Die politische Transformation des Ernährungssystems

Das Comprehensive Africa Agriculture Development Programme (CAADP) wurde von der Afrikanischen Union zum ersten Mal 2003 verabschiedet und seitdem mehrere Male modifiziert und bestätigt. CAADP strebt eine Transformation der afrikanischen Agrar- und Ernährungssysteme an. In vielen afrikanischen Staaten ist die Landwirtschaft der Schlüsselsektor für Armutsbekämpfung, Ernährungssicherung und Wirtschaftswachstum. Zu den Zielen des CAADP gehören die Beendigung von Hunger und die Halbierung von Armut, die massive Steigerung des innerafrikanischen Handels auch mit Agrargütern sowie die Verbesserung der Resilienz von Lebensgrundlagen und Produktionssystemen gegenüber Klimawandel und anderen Risiken. Dazu wurden Prinzipien und ein ganzes System von Regeln, Organisationen, Prozessen und Plattformen geschaffen, die CAADP auf allen Ebenen von lokal bis kontinental verankern und verknüpfen sollen. Besonders hervorzuheben sind die insgesamt 46 Indikatoren, die den Fortschritt messen sollen. Die beiden wichtigsten und bekanntesten CAADP-Indikatoren besagen, dass 10% der Staatshaushalte in den Agrar- und Ernährungssektor investiert und mindestens 6% Wachstum der Agrarproduktion erreicht werden sollen.

20 Jahre CAADP – was wurde bisher erreicht?

Der letzte CAADP-Zwischenbericht stammt vom November 2021, also aus der Zeit vor dem Ukrainekrieg, und er reflektiert auch die Coronakrise nur teilweise. Er befindet, dass von 51 Ländern, die zu CAADP berichtet haben, nur ein einziges insgesamt noch auf dem Weg („on track“) ist, alle CAADP-Ziele bis 2025 weitgehend zu erfüllen: Ruanda. Das Land hatte als erstes den CAADP-Prozess voll in die nationale Planung integriert und große Fortschritte beispielsweise bei der evidenzbasierten Planung von Politiken, bei Landtitel-Vergabe, Frauenförderung, Produktivitätsfortschritten und Klimaresilienz gemacht. Bei der Verpflichtung, den Hunger zu bekämpfen, war ebenfalls nur ein Land „on track“: Kenia, das insbesondere bei Produktivität, Nachernteverlusten und sozialer Sicherung Fortschritte erzielte. Aber selbst Vorreiter Ruanda hat nicht alle Zwischenziele erreicht, und insbesondere nicht das 10%-Ziel. Dies haben vier andere Länder – Ägypten, Eswatini, die Seychellen und Sambia – erfüllt. Afrikaweit muss in den letzten 15 Jahren ein kontinuierlicher Rückgang des Anteils der öffentlichen Ausgaben für Landwirtschaft festgestellt werden. 19 Länder haben immerhin (unzureichende) Fortschritte gemacht, für 24 Länder werden Verbesserungen im Vergleich zu den Vorjahren festgestellt. Insgesamt drängt sich im Zuge des Berichts der Eindruck auf: Die Länder Afrikas vernachlässigen Landwirtschaft und Ernährungssicherheit weiterhin und bleiben hinter den selbst gesteckten Zielen zurück – ein Ergebnis, das andere Untersuchungen bestätigen. Die Gründe im Einzelnen zu entschlüsseln, würde an dieser Stelle zu weit führen. Die Enttäuschung über die Defizite bei der Umsetzung des CAADP sollte aber nicht zur Abschreibung der Initiative führen, sondern zu ihrer Erneuerung.

Warum CAADP trotz Defiziten das richtige Leitwerk ist

Mindestens drei Argumente sprechen für eine gemeinsame Agrarstrategie, wie sie das CAADP entwirft – gerade angesichts der drohenden Hungerkrise.

Erstens braucht der Kontinent eine gemeinsame Stimme, um seiner besonderen Situation und Perspektive in der Weltpolitik Gehör zu verschaffen. Während die Diskussion um Landwirtschaft und Ernährung in vielen Teilen der Welt geprägt ist von den ökologischen Folgen der Intensivlandwirtschaft, Debatten über Massentierhaltung oder dem Umgang mit Nahrungsüberversorgung, ist die afrikanische Problemlage eine völlig andere. Das verdeutlichen Zwischenziele wie die (völlig illusorische) Abschaffung der Handhacke bis 2025, die in das strategische Konzept der AU zur sozio-ökonomischen Transformation des Kontinents aufgenommen wurde. Auf internationalen Podien wie bei der Welthandelsorganisation oder den Umweltkonventionen, in denen globale Rahmenbedingungen für Landwirtschaft verhandelt werden, kann CAADP daher als gemeinsame Plattform dienen. So hat die AU etwa auf dem Food Systems Summit 2021 eine einheitliche Position auf der Grundlage von CAADP vertreten, und auch im Rahmen von internationalen Klimaverhandlungen wird es häufig zitiert.

Zweitens fördert ein gemeinsames Rahmenprogramm die qualitative Rechtfertigung von politischen Entscheidungen. CAADP sorgt für eine kontinuierliche und nach gemeinsam festgelegten Kriterien organisierte Leistungsschau, die von afrikanischen gleichrangigen Peers begutachtet werden. Das schafft Akzeptanz und ist insoweit wichtig, als westliche Geberländer oft als außenstehend und bevormundend wahrgenommen werden, besonders, wenn es sich um frühere Kolonialmächte handelt.

Drittens kann ein kontinentales Programm zur Ernährungssicherheit helfen, Agrarhilfen innerhalb nationaler und internationaler Förderlogiken aufzuwerten. Der ländliche Raum und dessen Prioritäten werden an den Planungstischen oft vernachlässigt, da deren Förderung eher langfristig wirksam und damit politisch wenig attraktiv ist. Die städtische Bevölkerung zu unterstützen, ist demgegenüber durchsetzungsfähiger. Doch selbst bei sehr optimistischen Annahmen über den Strukturwandel in Subsahara-Afrika wird ein großer Teil der zukünftigen Beschäftigung und Einkommen im Agrar- und Ernährungssektor entstehen müssen. Diesen Bereich gezielt zu unterstützen, ist daher von enormer Bedeutung.

Allerdings bräuchte CAADP auch einige Änderungen: Der großen Unterschiedlichkeit der Länder sollte mehr Gewicht gegeben werden, die bislang verwendeten Indikatoren sind in ihrer Pauschalität noch nicht zielführend genug. Notwendig wäre außerdem, die Integration von CAADP in die nationalen Politiken, auch jenseits der Agrarpolitiken, zu stärken, wofür die CAADP-Initiativen von den Parlamenten abgesegnet werden müssten. Und die Geber müssten sich stärker darauf einlassen, dafür Budgethilfe anstatt isolierter Projekte zu finanzieren.

Dreht man an diesen Stellschrauben, lässt sich der afrikanische Agrar- und Ernährungssektor längerfristig transformieren: Nachhaltig, armutswirksam und aufbauend auf eine Antwort aus dem Kontinent selbst.