Verfassungsänderung in Ägypten: Mehr Zeit für al-Sisi, mehr Macht für das Militär

Kommende Woche soll die ägyptische Verfassung modifiziert werden. Die geplanten Änderungen würden es Präsident Abdelfattah al-Sisi ermöglichen, bis 2034 im Amt zu bleiben. Außerdem soll das Militär faktisch über die Verfassung gestellt und die Unabhängigkeit der Justiz beschnitten werden.

In einer Wahl, die einer Farce glich, wurde der ehemalige Militärchef Abdelfattah al-Sisi im März 2018 mit 97,8% der abgegebenen Stimmen als Präsident bestätigt. Da die Verfassung von 2014 lediglich eine Wiederwahl erlaubt (Art. 140), ging er somit in seine zweite und letzte Amtszeit. Bereits Anfang 2017 hatten jedoch einige Abgeordnete den Vorschlag unterbreitet, die Verfassung zu ändern, um es al-Sisi zu ermöglichen, länger im Amt zu bleiben. In den Wochen und Monaten nach der Wahl sprachen sich dann immer mehr regimetreue Medienvertreter und Politiker öffentlich dafür aus. Im Sommer 2018 zirkulierte eine entsprechende Petition und im Dezember reichte ein regimetreuer Anwalt gar eine Klage ein, mit der er das Parlament dazu zwingen wollte, sich mit dem Thema zu befassen. Etwa zur gleichen Zeit berichtete der unabhängige Nachrichtendienst Mada Masr, dass Mitarbeiter des Präsidenten in Zusammenarbeit mit dem ägyptischen Geheimdienst, und unter Leitung von al-Sisis Sohn Mahmoud, einen Änderungsentwurf sowie die nötigen Schritte vorbereiten würden.

Am 3. Februar 2019 wurde dem Parlamentssprecher schließlich ein Antrag auf Verfassungsänderung überreicht. 155 Abgeordnete hatten ihn unterschrieben, also mehr als die 120 (ein Fünftel des Parlaments), die nötig sind, um den entsprechenden Prozess offiziell in Gang zu setzen. Am 5. Februar stimmte das parlamentarische Generalkomitee dem Antrag zu und am 14. Februar nahm das Plenum in einer vorläufigen Abstimmung die Änderungen prinzipiell an – 485 der 596 Abgeordneten votierten dafür. Nun erarbeitet der Verfassungsausschuss eine finale Fassung, die dann im Plenum eine Zweidrittelmehrheit benötigt, bevor sie in einem Referendum bestätigt werden muss. Die Entscheidung wird höchst wahrscheinlich in der Sitzung am 14./15. April fallen.

Der Antrag sieht vor, die Dauer einer Regierungsperiode von vier auf sechs Jahre zu verlängern (Art. 140). An dem Grundsatz, dass nur eine Wiederwahl möglich ist, wird zwar festgehalten. Jedoch soll ein Übergangsartikel es al-Sisi ermöglichen, nach Ablauf seines Mandats im Jahr 2022 zwei weitere Amtszeiten für nunmehr sechs statt vier Jahre zu regieren. Somit könnte er bis 2034, also insgesamt 20 Jahre, im Amt bleiben. Angesichts von Ägyptens katastrophal verlaufender Transformation nach dem Militärputsch 2013, die sich im Bertelsmann Transformationsindex (BTI) in rapide sinkenden Werten insbesondere für die politische Entwicklung als auch die Governance-Leistung der Regierung niederschlägt, ist dies eine einschneidende Modifikation, die dem Zuschnitt des politischen Systems auf die Person al-Sisi weiter Vorschub leistet.

Im Vorfeld hatte sich die öffentliche Debatte bezüglich einer möglichen Verfassungsänderung auf die geplante Verlängerung der Amtszeit al-Sisis beschränkt. Auch jetzt steht dieser Aspekt sehr stark im Mittelpunkt, sowohl im Land selbst als auch in der internationalen Berichterstattung. Der eingereichte Antrag geht jedoch weit darüber hinaus. Einige der vorgeschlagenen Modifikationen von insgesamt 12 Artikeln sind im Hinblick auf Demokratie und Gewaltenteilung unproblematisch, wie zum Beispiel die Einführung der Position eines Vizepräsidenten (Art. 160) oder einer 25%-Frauenquote im Abgeordnetenhaus (Art. 102). Auch gegen die Wiedereinführung einer zweiten Parlamentskammer, dem Senat, ist an sich nichts einzuwenden (zwei neue Artikel). Gleichwohl sollte zukünftig sehr genau auf dessen Zusammensetzung und Arbeit geachtet werden. Design und Aufgaben des Senates sind dem Shura Council sehr ähnlich, der erst in der Verfassung von 2014 als Oberhaus abgeschafft wurde. Dieser galt als äußerst korrupt und zahlreiche Beobachter sahen in ihm vor allem ein Instrument des Regimes, um Loyalisten zu belohnen. Noch deutlich kritischer zu bewerten sind allerdings Änderungen, die einen signifikanten Bedeutungszugewinn des Militärs und einen Verlust an Unabhängigkeit der Justiz bedeuten würden.

Das Militär wird zum Hüter der Verfassung und des säkularen Staates

Die vielleicht bedeutsamste Modifikation betrifft Art. 200, der das Mandat des Militärs festlegt. Alle Verfassungen seit 1882 schrieben den Streitkräften die Aufgabe der Landesverteidigung sowie den Schutz der Bürger und der territorialen Integrität zu. Nun soll das Mandat dahingehend erweitert werden, dass das Militär auch die Verfassung selbst, die „Demokratie“, die Prinzipien des säkularen Staates und die Rechte und Freiheiten des Volkes schützt. Dieser Zusatz stellt das Militär faktisch über die Verfassung und ermöglicht es den Generälen, jederzeit in die Politik einzugreifen, wenn sie einen dieser Aspekte gefährdet sehen. Die Deutungshoheit liegt bei ihnen selbst. Sogar ein Putsch gegen eine gewählte Regierung wäre auf diese Weise durch die Verfassung legitimiert. Der Sturz Mohamed Mursis im Sommer 2013 beispielsweise wäre so problemlos zu rechtfertigen gewesen.

Darüber hinaus soll ein Zusatz aus Art. 234 gestrichen werden, nach dem der Oberste Militärrat der Ernennung des Verteidigungsministers lediglich in den ersten beiden präsidentiellen Amtsperioden nach Verabschiedung der Verfassung zustimmen muss. Diese Praxis soll nun dauerhaft festgeschrieben werden, womit zivile Kontrolle weiter erschwert werden würde. Schließlich wird die Zuständigkeit von Militärgerichten erweitert (Art. 204). Gemäß der Verfassung von 2014 müssen sich neben allen Angehörigen der Streitkräfte auch Zivilisten vor Militärgerichten verantworten, die einen direkten Angriff auf militärische Einrichtungen oder Soldaten zu verantworten haben. Nun sieht der Antrag vor, das Wort „direkt“ zu streichen. Bereits in den letzten Jahren wurde die vage Formulierung sehr breit ausgelegt, so dass tausende Zivilisten von Militärgerichten verurteilt werden konnten. Durch die Modifikation könnte diese Praxis in Zukunft sogar noch verstärkt angewandt werden.

Diese Maßnahmen zementieren die Stellung des Militärs als unantastbarer Mittelpunkt der der politischen Ordnung. Von besonderer Bedeutung für die Generäle war von jeher die Unabhängigkeit der eigenen Institution. Diesem Bestreben wurde bereits in der Verfassung von 2014 weitgehend entsprochen, die den Streitkräften ein beispielloses Maß an Autonomie gewährte und es vor ziviler Kontrolle abschirmte. Die geplanten Verfassungsänderungen verstärken dies noch einmal. Einige Beobachter sehen in ihnen gar Parallelen zur früheren Stellung des türkischen Militärs, das als Hüter der kemalistischen Republik mehrere Regierungen stürzte und de facto über Politik und Verfassung stand. Während sich die türkischen Streitkräfte nach den drei Putschen jedoch relativ schnell wieder aus der Politik zurückzog, erweiterte das ägyptische Militär seit dem Sturz Mursis nicht nur seine Rolle in Ägyptens Wirtschaft, sondern auch in Politik und Verwaltung.

Die Unabhängigkeit der Justiz wird beschnitten

Die ägyptische Justiz besaß über Jahrzehnte ein relativ hohes Maß an Unabhängigkeit, die in der Verfassung von 2014, zumindest auf dem Papier, noch erweitert wurde. Obwohl die große Mehrheit der Richter bis heute das Regime unterstützt, nahmen die Spannungen seitdem jedoch zu und die Kontrolle durch die Exekutive wurde sukzessive ausgebaut. So waren die wichtigsten Gerichte für die Ernennung ihrer Leitung selbst zuständig und im Normalfall übernahmen die dienstältesten Richter, wenn eine Neubesetzung anstand. Diese Praxis wurde im März 2017 durch ein neues Gesetz beendet. Seither müssen die höchsten Gremien der jeweiligen Gerichte dem Präsidenten drei Vorschläge unterbreiten, aus denen dieser dann einen Kandidaten auswählt. Dies ermöglichte es zum Beispiel al-Sisi, den dienstältesten Richter Yehia Dakroury zu übergehen, als im Juli 2017 die Leitung des Obersten Verwaltungsgerichtes neu zu besetzen war. Dakroury war zuvor mit einigen dem Regime unliebsamen Urteilen aufgefallen. Unter anderem hatte er im Juni 2016 die Entscheidung der Regierung annulliert, die beiden Inseln Tiran und Sanafir an Saudi-Arabien zu übergeben.

Diese Regelung soll nun, in nochmals verschärfter Form, durch einen Zusatz zu Art. 185 in der Verfassung verankert werden. Er verleiht dem Präsidenten die Autorität, eine Person aus einem Pool von sieben Kandidaten auszuwählen, die wiederum nach dem Senioritätsprinzip bestimmt werden. Außerdem soll der Präsident in Zukunft den Generalstaatsanwalt ernennen (Art. 189), der bisher vom ausschließlich aus Juristen bestehenden Obersten Justizrat berufen wird. Stattdessen soll dieser drei Kandidaten nominieren, aus denen der Präsident auswählt. Ähnliches gilt für die Ernennung des Präsidenten des Obersten Verfassungsgerichtes (Art. 193). Bisher wird er von der Generalversammlung des Verfassungsgerichts aus den drei dienstältesten Vize-Präsidenten bestimmt, in Zukunft jedoch vom Staatspräsidenten aus den fünf Dienstältesten. Somit erhält der Präsident die Befugnis, alle wichtigen Ämter in der Justiz zu besetzen.

Darüber hinaus sieht eine weitere Ergänzung zu Art. 185 die Installation eines Obersten Rates für Justizbehörden vor, der vom Präsidenten geleitet werden und unter anderem Versetzungen und Beförderungen regeln soll. Mubaraks Versuch, 2008 eine vergleichbare Instanz per Gesetz zu erschaffen, war am heftigen Widerstand der Justiz gescheitert, die um ihre Unabhängigkeit fürchtete. Im Dezember 2018 kündigte al-Sisi bereits an, die Idee wieder aufzunehmen, und mit der Verfassungsänderung wäre der Weg dazu bereitet. Die Klausel, dass jede Justizbehörde über ein unabhängiges Budget verfügt, das vom Parlament beschlossen und als einzelne Summe im Staatshaushalt aufgeführt wird, soll hingegen aus Art. 185 gestrichen werden. Wie die Zuweisung von Mitteln stattdessen geregelt werden soll, bleibt unklar.

Schließlich sollen der Verwaltungsgerichtsbarkeit, dem sogenannten Staatsrat, wichtige Funktionen entzogen werden (Art. 190). So sieht der Antrag vor, eine Klausel zu streichen, die dem Staatsrat die alleinige Kompetenz zuteilt, Vertragsentwürfe zu prüfen, bei denen die Regierung oder eine öffentliche Einrichtung Vertragspartner ist. Da keiner anderen Institution diese Funktion zugewiesen wird, wäre damit keine juristische Aufsicht über öffentliche Verträge mehr in der Verfassung verankert. Dies schirmt die ohnehin häufig intransparente Vergabe von öffentlichen Aufträgen, von denen nicht zuletzt das Militär in den letzten Jahren massiv profitiert hat, noch weiter von jeglicher Überprüfung ab.

Somit würden die geplanten Verfassungsänderungen das Mandat des Staatsrates schwächen und die Unabhängigkeit der Justiz massiv in Frage stellen. Zivile Kontrolle über die Streitkräfte würde hingegen weiter erschwert und das Militär faktisch über die Verfassung gestellt. Damit würde sich der Trend zu immer umfassenderer Kontrolle durch den Präsidenten und die Generäle weiter fortsetzen, den der BTI seit dem Putsch 2013 konstatiert. Zusammen mit der Aussicht auf eine bis 2034 verlängerte Amtszeit des autoritär herrschenden al-Sisi sind dies schlechte Nachrichten für die Transformation des Landes.