Warum der Demokratie-Gipfel zu einem Signal für demokratische Erneuerung werden könnte

Am 9. und 10. Dezember findet auf Einladung des US-Präsidenten Joe Biden der erste Summit for Democracy statt. Erklärtes Ziel ist es, gemeinsam mit Regierungsvertretern aus 110 Ländern, Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft Wege zu finden, wie Demokratien sich dem zunehmenden autoritären Druck von innen wie von außen entgegenstellen und den wachsenden Erwartungen, die Bürger:innen weltweit an demokratisches Regieren haben, gerecht werden können. Ist das Gipfeltreffen eine Kapitulation vor zunehmendem Autoritarismus oder ein dringend notwendiger Schlachtruf zur Erneuerung der Demokratie?

Dass sich Demokratien diesen Entwicklungen selbstbewusst stellen, ist längst überfällig. Seit mehr als einem Jahrzehnt berichten renommierte Monitoring-Instrumente einhellig von einer graduellen Erosion der Demokratiequalität weltweit. Auch in den 137 Staaten, die der Transformationsindex der Bertelsmann Stiftung seit 2006 untersucht, setzt sich die Talfahrt weiter fort. Im Anfang des kommenden Jahres erscheinenden BTI 2022 werden zum ersten Mal die Autokratien in der Mehrheit sein, der Stand der politischen Transformation und die Bewertung guter Regierungsführung erreichen zum sechsten Mal in Folge einen Tiefststand.

Treiber dieser negativen Entwicklungen: zum einen gehen autokratische Regime immer repressiver gegen tatsächliche und potenzielle Kritiker:innen wie Oppositionelle vor, beschneiden Presse-, Meinungs- und Versammlungsfreiheit, manipulieren Wahlen und hebeln die noch vorhandenen Kontrollinstanzen der Macht aus. Zum anderen gibt es eben diese Trends auch immer häufiger in Demokratien. Die deutlichsten Verluste der Demokratiequalität verzeichnet der BTI seit 2010 insbesondere in den demokratischsten Weltregionen Ostmittel- und Südosteuropa sowie Lateinamerika und der Karibik. Auch die nicht im BTI untersuchten etablierten westlichen Demokratien geraten zunehmend unter Druck. In 24 der 41 von den Sustainable Governance Indicators untersuchten OECD- und EU-Ländern beobachteten die Expertinnen und Experten demokratische Rückschritte seit 2012/2013.

Die Warn- und Weckrufe zivilgesellschaftlicher Akteur:innen, Journalist:innen, Oppositionspolitiker:innen und Aktivist:innen ob der zunehmenden Einschränkung ihrer Aktivitäten und der langsamen, aber stetigen Aushöhlung demokratischer Institutionen halten schon seit Jahren an. Die Zahl der Massenproteste gegen autokratische wie demokratische politische Eliten erreichte vor dem Ausbruch der Corona-Pandemie einen Höchststand. Sie richteten sich vor allem gegen ausufernde Korruption, wachsende soziale Ungerechtigkeit und unzureichende Chancen auf politische wie wirtschaftliche Teilhabe.

Überwindung der Schockstarre

In vielen, teils auch lange etablierten und konsolidierten Demokratien sind nicht zuletzt aufgrund der ausbleibenden Reaktion der etablierten politischen Eliten auf diese Unzufriedenheit populistische, anti-demokratische oder nationalistische Regierungen ins Amt gewählt worden. Diese machten sich vielerorts – von Brasilien und Polen über Indien und die USA –   daran, absichtsvoll eben jene Institutionen zu demontieren und Normen infrage zu stellen, die bisher als Garanten für Freiheit, fairen wirtschaftlichen Wettbewerb, Minderheitenschutz und die Beschränkung von Willkürherrschaft galten. An Strategien, wie insbesondere etablierte Demokratien mit dieser Art der Bedrohung von innen umgehen sollten, fehlte es häufig. Laut BTI-Daten wuchs die gesellschaftliche Polarisierung ebenso stark, wie umgekehrt die Fähigkeiten oder die Bereitschaft der politischen Akteure schwanden, in die aufbrechenden Konflikte moderierend einzugreifen und auf gesellschaftlichen Konsens hinzuwirken. Dem immer selbstbewussteren Narrativ autoritärer Staaten vom Untergang der Demokratie, den gezielten Desinformationskampagnen von innen wie von außen und dem Schulterschluss, den die Anti-Establishment-Parteien und -Regierungen untereinander vollzogen, schien demokratisches Regieren immer weniger entgegensetzen zu haben. Die letzte Verteidigungslinie bildeten allzu häufig Vertreter:innen der Zivilgesellschaft und der unter Beschuss stehenden Institutionen aus Justiz, Medien und Parlamenten selbst.

Doch es gibt erste Anzeichen, dass die Schockstarre, mit der Politik in vielen Ländern auf den Abbau von rechtsstaatlichen und demokratischen Errungenschaften geblickt hat, sich langsam löst: die Europäische Union tritt Rechtsstaatsverletzungen ihrer Mitglieder Ungarn und Polen konsequenter entgegen, die Biden-Administration wie auch die neue deutsche Regierung betonen nicht nur Reformen der Demokratie von innen, sondern auch den Anspruch an eine wertebasierte Außenpolitik. Zu Fragen, wie etwa die Integrität von Wahlen geschützt oder gezielten Desinformationskampagnen entgegengewirkt werden kann, haben sich internationale Initiativen gebildet, die an sehr konkreten Vorschlägen arbeiten.

Kann ausgerechnet ein Gipfeltreffen einen weiteren Beitrag zur Erneuerung der Demokratie leisten? Insbesondere dann, wenn die Einladung dazu von der Regierung eines Landes ausgeht, dessen demokratische Strukturen so heftig erschüttert wurden wie in kaum einem anderen Staat der westlichen Welt, und deren bisher so wirkmächtige Strahlkraft und Sendungsbewusstsein infolgedessen stark eingebüßt hat? An Kritik im Vorfeld, teilweise durchaus berechtigt, mangelte es nicht: an der Einladungsliste, der zu späten Vorbereitung, der unzureichenden Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Organisationen – auch die grundsätzliche Frage, ob ein solch politisch sensibles Unterfangen in einer Zeit der weltpolitischen Gereiztheit und immer selbstbewusster auftretenden autoritären Mächten nicht gar das gänzlich falsche Signal senden könnte, warfen Kommentator:innen auf.

Ob von einem Gipfel mehr als wohlwollende Absichtserklärungen ausgehen, kann selten a priori beurteilt werden. Einige hoffnungsvoll stimmende Bestandteile gibt es jedoch:

1. Die Gästeliste

Auf die Einladungsliste haben es durchaus auch einige Staaten geschafft, deren Regierungen in jüngster Zeit demokratische Reformen eher behindert als gefördert haben (z. B. Brasilien, Indien oder Polen). Dass die US-Administration einen „Big-Tent“-Ansatz verfolgen würde, hatte sie bereits angekündigt. Gleichwohl ist die Befürchtung nicht eingetreten, dass geostrategische Erwägungen allein über eine Teilnahme entscheiden: so sind wichtige autokratische Verbündete der Vereinigten Staaten wie Ägypten nicht mit von der Partie. Nato-Partner Türkei sitzt ebenfalls nicht am Tisch. Insgesamt sind nur sieben im BTI 2022 als Autokratien klassifizierte Länder eingeladen (Angola, DR Kongo, Irak, Kenia, Nigeria, Pakistan und Sambia).

Die scharfen Reaktionen einiger nicht eingeladenen Staaten deuten darauf hin, dass es offenbar um mehr als Symbolik geht. Ungarn, das als einziger EU-Mitgliedsstaat keine Einladung erhalten hatte, blockierte im Vorfeld einen gemeinsamen EU-Beitrag auf dem Gipfel. Die Botschafter Chinas und Russlands haben in einer gemeinsamen Erklärung der USA die „Spaltung der Weltgemeinschaft“ vorgeworfen, China dürfte vor allem die Einladung Taiwans brüskiert haben. In ihrem am Wochenende vor dem Gipfel veröffentlichten “Weißbuch Demokratie“ beansprucht die chinesische Regierung Deutungshoheit darüber, was wahre Demokratie ist.

Dass das Treffen am 9./10. Dezember nur als erste von zwei Veranstaltungen geplant ist, leitet den Fokus weg von den persönlichen demokratischen Credentials der eingeladenen Regierungschefs hin zu den Themen und der Möglichkeit, die Umsetzung von angekündigten Reformschritten und Initiativen überprüfen zu können.

2. Die Rolle des Gastgebers

Zweifellos soll der Gipfel auch ein Signal sein, dass die Vereinigten Staaten ihre globale Führungsrolle in Sachen Demokratie und Menschenrechte wieder wahrnehmen und ihr Bekenntnis zu multilateraler Zusammenarbeit wieder ernstnehmen. Die angeschlagene Glaubwürdigkeit auf der internationalen Bühne und die Probleme mit der eigenen Demokratie bieten einerseits viel Raum zum Scheitern. Gleichzeitig liegt darin auch eine große Chance, vielleicht erstmals seit dem Ende des Ost-Westkonflikts die Perspektive und Haltung der westlichen Demokratien zu verändern. Die Fragilität demokratischer Errungenschaften und die Notwendigkeit für grundlegende Reformen in den eigenen Gesellschaften zu spüren, mag die althergebrachte Herangehensweise zu durchbrechen helfen, bei der der Transfer von guten Beispielen stets nur in eine Richtung zu gehen schien: von „alten“ etablierten Demokratien zu „jungen“ Demokratien im Aufbau.

Was Kalypso Nicolaidis und Richard Youngs für die Europäische Union skizzieren, könnte durchaus auch darüber hinaus gelten: zahlreiche Staaten, deren Demokratie vom Westen in den letzten Jahrzehnten gefördert wurde, verfügen über enorme eigene Erfahrungen, demokratische Prozesse und Institutionen widerstandsfähiger gegenüber Angriffen aus dem Inneren wie Äußeren zu machen. Wenn es gelänge, den Transfer von Wissen und demokratischen Innovationen zu einer Zweibahnstraße zu machen, dann könnte sich die Schwäche der westlichen Demokratien im Nachhinein als Ausgangspunkt für eine echte Erneuerung erweisen – sowohl für die inkrementellen Veränderungen innerhalb der eigenen Staatsgrenzen als auch für die Ausrichtung und Ausgestaltung internationaler Zusammenarbeit.

3. Die Themen

Ob der Gipfel einen solchen Perspektivwechsel einläuten kann, entscheidet nicht zuletzt das Geschick, mit dem Themen und Erwartungen gesetzt werden. Es fällt auf, dass sich die Kombination aus innenpolitischer Erneuerung und internationalem Schulterschluss in der Ausformulierung der drei Themen der Konferenz wiederfinden. Sowohl die „Verteidigung gegen Autoritarismus“, als auch „der Kampf gegen Korruption“ und die „Förderung der Einhaltung der Menschenrechte“ enthalten potenziell eben beides – den Blick nach innen wie nach außen. Diese Klammer ist nicht zuletzt deshalb wichtig, um den Wettbewerb zwischen autokratischen und demokratischen Systemen (um den es auch geht) nicht allein in den Vordergrund zu stellen. Dies würde den Vorwurf einer Spaltung der internationalen Gemeinschaft, wie er von Seiten Chinas und Russlands erhoben wird, nur unnötig nähren und zudem noch jene demokratischen Länder weiter unter Druck setzen, die sich nicht zwischen diesen beiden Polen entscheiden können oder wollen.

Wie konkret die von den teilnehmenden Ländern eingeforderten Selbstverpflichtungen am Ende auch aussehen mögen: für Regierungen, die es ernst mit ihren Reformagenden meinen, bietet der Gipfel für die Demokratie (nicht: der Demokratien) sowohl die Gelegenheit, Allianzen mit Gleichdenkenden zu schmieden als auch ihrer Zivilgesellschaft zuhause zu demonstrieren, dass Worten Taten folgen. Das ausgerufene „Aktionsjahr“, das zwischen den beiden Gipfeln liegt, böte genügend Raum, den Diskurs darüber breit zu führen und die Umsetzung transparent zu machen. Das Thema Korruptionsbekämpfung hat sowohl für die USA selbst wie auch für die meisten anderen Staaten am Konferenztisch dabei eine besonders große potenzielle Strahlkraft, weil wohl kaum ein anderes Thema so zentral und einmütig von Bürger:innen weltweit eingefordert wird und gleichzeitig die Nichteinlösung für so viel Frustration mit den politischen Eliten sorgt. Kaum überraschend, dass die wirksame Ahndung von Amtsmissbrauch und eine effektive Antikorruptionspolitik zu den konstant am schlechtesten bewerteten Indikatoren im BTI gehören. Die Ländergutachten illustrieren, dass es zwar Fortschritte bei der formalen Einrichtung von Institutionen gab, die „heißen Eisen“ wie etwa mangelnde Transparenz bei der Parteienfinanzierung oder der Vergabe öffentlicher Aufträge von allzu wenigen Regierungen entschieden angegangen wird.

Trotz aller Unzulänglichkeiten, die auch demokratische Regierungen beim Kampf gegen nationale wie internationale Korruption an den Tag legen, bietet der Vergleich mit autokratischen Regimen einen der anschaulichsten Nachweise dafür, wie groß der Leistungsunterschied ist: unter den 23 Ländern, denen eine gut funktionierende Antikorruptionspolitik attestiert wird, sind mit Singapur und den Vereinigten Arabischen Emiraten nur zwei Autokratien im BTI 2022 vertreten.

Man sollte die greifbaren Veränderungen und konkreten Politikergebnisse, die ein Gipfeltreffen erreichen kann, nicht überschätzen. Die symbolische Wirkung, die davon ausgehen kann zu unterschätzen wäre jedoch ebenso naiv.