Wahlen in Pakistan: Besserer gesetzlicher Rahmen, aber Einschränkungen von Pressefreiheit und Wettbewerb

Am 25. Juli gewann die vom ehemaligen Kricket-Star Imran Khan angeführte Bewegung für Gerechtigkeit (Tehreek-e Insaf/PTI) die Parlamentswahlen in Pakistan. Sie setzte sich gegen die bisherige Regierungspartei Pakistanische Muslim-Liga (PML-N) und die Pakistanische Volkspartei (PPP) durch. Der deutsche Europaparlamentarier Michael Gahler leitete die EU-Wahlbeobachtungsmission in Pakistan bereits zum dritten Mal in Folge. Hier schildert er seine Erfahrungen und zieht eine erste Bilanz zum Ablauf der Wahlen.

Die Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit weltweit ist eine der erklärten Politiken der Europäischen Union. Demokratische Wahlen sind Voraussetzung legitimer Regierungsführung. Außerhalb des geografischen Zuständigkeitsbereichs der OSZE führt die EU in Eigenregie Langzeit-Wahlbeobachtungsmissionen durch.

Voraussetzung hierfür ist zunächst eine Einladung der betreffenden Regierung. Darüber hinaus muss der politische und rechtliche Rahmen so gestaltet sein, dass prinzipiell demokratische Wahlen abgehalten werden können. Wenn dies nicht der Fall ist, wollen wir nicht schon allein durch unsere Anwesenheit einen fehlgeleiteten Eindruck vermitteln.

Der politische Rahmen der EU-Beobachtermission

Liegt eine Einladung vor und ist grundsätzlich die Entscheidung zur Entsendung gefallen, findet einige Monate vorher eine „exploratory mission“, eine „Machbarkeitserkundung“ statt, die insbesondere unter logistischen und Sicherheitsaspekten vorab prüft, ob es verantwortbar ist, ein Kernteam in die Hauptstadt und im vorliegenden Fall 30 Zweier-Teams von Langzeitbeobachtern ins Land zu schicken.

In den Jahren 2002, 2007/8 und 2013 war dies in Pakistan bereits der Fall gewesen, auch diesmal lag eine Einladung vor und die Vorbereitungen begannen. Das Kernteam bestand neben dem Chef-Wahlbeobachter und seiner Stellvertreterin aus der Pressesprecherin, die die Kontakte zu den Medien pflegt, der Medien-Analystin, die mit Unterstützung einer Vielzahl von Ortskräften die Berichterstattung der örtlichen Medien auswertet (7-TV-Kanäle, 3 Radio-Programme, 4 Zeitungen), einem Länderexperten für die Innenpolitik, einem Rechtsexperten, einem Wahlrechtsexperten, einem Experten für Menschenrechte allgemein und Frauen- und Minderheitenrechte im Besonderen und zwei Koordinatoren für die Langzeitbeobachter.

Wenn dieser Rahmen steht, kann es im Prinzip losgehen. In der Regel wird ein vorläufiger Bericht, der den Zeitraum bis zum Wahltag umfasst, zwei Tage nach der Wahl auf einer Pressekonferenz vorgestellt. Zwei Monate später gibt es einen endgültigen Bericht, der alle Phasen des Wahlprozesses umfasst und Empfehlungen enthält. Diese betreffen zum Beispiel Möglichkeiten zur Verbesserung des rechtlichen Rahmens, wie die Stärkung der Unabhängigkeit und Arbeitsfähigkeit der Wahlkommission oder die Optimierung der Wahllisten. Sie weisen ebenso auf bereits bestehende internationale Verpflichtungen hin wie auf Möglichkeiten, bestimmte Verfahren transparenter zu gestalten oder zu „parlamentarisieren“, den Dialog mit der Zivilgesellschaft zu verbessern oder speziell im Fall Pakistan die Beteiligung von Frauen zu erweitern.

Umsetzung der Empfehlungen aus vergangenen Missionen

Die Empfehlungen von 2002 waren seinerzeit praktisch nicht berücksichtigt worden. Diese grundsätzliche Problematik bestand in früheren Jahren bei vielen Wahlbeobachtungen: nach dem Schlussbericht wurde dieser im Land selbst, aber auch in Brüssel abgeheftet und bestenfalls beim nächsten Mal wieder hervorgekramt mit der betrüblichen Feststellung, dass eigentlich nichts oder kaum etwas beherzigt, geschweige denn umgesetzt wurde.

Diese Situation war mir bekannt, als ich Ende 2007 der damaligen Außenkommissarin Bettina Ferrero-Waldner persönlich zusagte, diese schwierige Mission in Pakistan kurz vor dem absehbaren Ende der Herrschaft von General-Präsident Musharraf zu übernehmen. Es war unklar, ob „the King’s Party“, die PML-Q, die Wahlen würde gewinnen können, es gab weit verbreitete Verdächtigungen wegen angeblich groß angelegter Fälschungsabsichten und dann wurde am 27.12.2007 Benazir Bhutto erschossen – zwei Stunden bevor ich sie hätte treffen sollen. Die Fälschungen gab es nicht, es gab hingegen einen Regierungswechsel und ich empfahl der Pakistan People’s Party (PPP), der Partei Bhuttos, ihren Beitrag zu leisten, damit künftig solche Verdächtigungen gegenstandslos würden.

Ich bestand auch gegenüber der EU-Delegation in Islamabad und unseren Botschaften der Mitgliedstaaten darauf, unsere Empfehlungen als ihre „Hausaufgaben“ anzusehen und Folgeprogramme zur Kooperation mit Wahlkommission, Regierung und Parlament aufzulegen.

Einige der damaligen Empfehlungen wurden bereits bis 2013 umgesetzt: Die internationalen Vereinbarungen über bürgerliche und politische Rechte, sowie über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte wurden ratifiziert. Die vielen dabei eingelegten Vorbehalte, die die Substanz weitgehend aushebelten, wurden im Rahmen von Programmen, an denen u.a. Democracy Reporting International aus Berlin mitwirkte, systematisch in Zusammenarbeit mit den zuständigen Ministerien analysiert und bis auf das Erfordernis, dass der Präsident Pakistans ein Muslim sein müsse, zurückgenommen.

Aufgrund unserer Empfehlungen wurde die Benennung der Mitglieder der Wahlkommission aus der Sphäre des Präsidenten in das Parlament verlagert, wo seither in einem überparteilichen Gremium die Benennung weitgehend im Konsens erfolgt.

Das Erfordernis eines akademischen Grades, um für das Parlament kandidieren zu können, wurde abgeschafft. Für arme Familien wurde die Gebühr für den Erwerb einer computerisierten nationalen Identitätskarte (CNIC), die wiederum Voraussetzung für die Eintragung im Wählerregister ist, empfehlungsgemäß abgeschafft.

Viele der Empfehlungen der EU-Beobachtermission nach der Wahl 2013 sind inzwischen in ein 2017 mit einem breiten Konsens verabschiedeten harmonisierten Wahlgesetz eingeflossen. Erreicht wurde insbesondere die rechtliche Stärkung und finanzielle Unabhängigkeit der Wahlkommission ECP, die Verbesserung des Wahlregisters auf inzwischen 106 Millionen Eintragungen mit einem erhöhten Anteil registrierter Frauen. Eine Volkszählung ermöglichte die Anpassung vieler Wahlkreise an die sich verändernden Wahlkreisgrößen, auch wenn dies nicht flächendeckend befriedigend erfolgt ist.

Mission 2018: Verzögerungen der Abläufe

Nach der Einladung seitens der pakistanischen Wahlkommission zur Entsendung einer EU-Wahlbeobachtungsmission mit Unterstützung der damals amtierenden pakistanischen Regierung, fand die Erkundungsmission im März statt. Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) versuchte, aus grundsätzlichen Erwägungen mit der pakistanischen Seite ein Memorandum of Understanding (MoU) zu verhandeln, das die Modalitäten unserer Mission vereinbaren sollte. Da uns das weder 2002, noch 2008 und 2013 gelungen war, riet ich frühzeitig dazu, darauf zu verzichten und sich wie zuvor auf einen Austausch von Verbalnoten zu beschränken, die inhaltlich das, was zuletzt 2013 möglich gewesen war, erneut festschreiben sollten. Im Ergebnis kam es dann auch dazu, allerdings erst mit der geschäftsführenden Regierung, die turnusgemäß nach der formellen Beendigung der Sitzungen des Parlaments am 1. Juni die Regierungsfunktionen übernommen hatte.

Die nachfolgenden Abläufe verzögerten sich in einem Maße, das wir so noch nicht erlebt hatten. Ursprünglich sollte das Kernteam in der ersten Juniwoche einreisen, eine Woche zuvor das Team für den Aufbau der technischen Infrastruktur. Zusammen mit dem Kernteam hätten auch schon unsere Liaison Officers für die Prüfung der Sicherheit der geplanten Einsatzorte für unsere Langzeitbeobachter einreisen sollen.

Auch die Kontaktaufnahme mit den verschiedenen pakistanischen Stellen im Sicherheitsbereich wäre zu diesem Zeitpunkt dringend notwendig gewesen mit dem Ziel, die Langzeitbeobachter spätestens einen Monat vor der Wahl am 25. Juli vor Ort zu haben. Es ist müßig, Schuldzuweisungen gegenüber der einen oder anderen Stelle zu äußern. Fakt ist, dass unsere Methodologie, die eine längere Präsenz vor Ort vor und nach den Wahlen vorsieht, nicht voll umgesetzt werden konnte. Drei Sicherheitsexperten wurden die Visa verweigert, weil sie nicht EU-Bürger sind. Das Kernteam traf erst am 24. Juni ein und wird immerhin bis zum 9. September bleiben können. Die 60 Langzeitbeobachter erhielten die Visa so knapp und auf den 8. August befristet, dass sie erst zwischen dem 3. und 6. Juli eintrafen, ihre Akkreditierungen für die Einsatzorte am 13. Juli erhielten und erst ab dem 17. Juli vor Ort sein konnten, die letzten am Sonntag vor den am Mittwoch stattfindenden Wahlen. Sie kehrten am 5. August von ihren Einsatzorten nach Islamabad zurück und verließen das Land am 7. August – mindestens eine Woche früher als von uns gewünscht.

Zwar konnte immerhin ab dem 24. Juli die Medienlandschaft analysiert werden, auch die Rechtslage, die innenpolitische Atmosphäre und die Vorbereitungen seitens der Wahlkommission. Zu spät waren wir vor Ort für die Beobachtung der Kandidatenaufstellung in den Wahlkreisen und auch die Begleitung der Verfahren im Hinblick auf mögliche anfängliche Zurückweisungen oder von Beschwerdeverfahren dagegen.

Angespannte innenpolitische Lage

Jede Wahlbeobachtung findet in einem spezifischen innenpolitischen Umfeld statt. Für die Wahl im Jahr 2018 war positiv zu verzeichnen, dass die im Parlament vertretenen Parteien es rechtzeitig vor der Wahl geschafft hatten, in der zweiten Jahreshälfte 2017 ein Wahlgesetz zu verabschieden, das sieben vorher existierende und teilweise inkonsistente Gesetze in einem zusammenfasste, was die Funktionalität der Wahlkommission deutlich verbesserte.

In dem gleichen zeitlichen Zusammenhang allerdings sorgte eine Debatte um die angebliche Veränderung des Amtseides, die die Finalität des Propheten nicht zweifelsfrei reflektierte, für den Rücktritt des Justizministers. In dem Zusammenhang wurde auch die Ahmadi-Gemeinschaft, die von offiziellen muslimischen Vertretern nicht als Muslime anerkannt werden, wiederum mit einer Änderung des Wahlgesetzes aus der gemeinsamen Wählerliste aller Bürger verbannt.

Ich hatte bereits 2008, 2013 und auch im diesjährigen vorläufigen Bericht diese Praxis als weder mit den Gesetzen Pakistans noch mit seinen internationalen Verpflichtungen kompatibel bezeichnet: für uns als Beobachter ist im Zusammenhang mit der Wahlberechtigung nicht entscheidend, wer Muslim ist und wer nicht, sondern wer Staatsbürger ist und wer nicht. Die Ahmadis sind zweifellos pakistanische Staatsbürger. Und selbst wenn man der offiziellen Auffassung folgen würde, es handele sich bei ihnen nicht um Muslime, müsste die logische Folge sein, sie wie andere „nicht-muslimische“ Staatsbürger in Pakistan zu behandeln, d.h. sie wie Christen, Hindus, Sikhs und andere auf der gemeinsamen Wählerliste aufzuführen und mit reservierten Sitzen auszustatten. Die praktizierte Aussonderung, die durch eine Änderung des Wahlgesetzes vom 23. November 2017 wiedereingeführt wurde, ist bedauerlich und kritikwürdig.

Insgesamt wurde das innenpolitische Klima im Vorfeld der Wahlen im Jahr 2017 durch den Rücktritt des Ministerpräsidenten Nawaz Sharif und die Debatte über den Einfluss des „militärischen Establishments“ auf diese Vorgänge beherrscht (zur politischen und wirtschaftlichen Entwicklung Pakistans und die Rolle des Militärs siehe auch den BTI-Länderbericht Pakistan). Zum Zeitpunkt der Vorbereitungen unserer Beobachtungsmission war das politische Klima insbesondere durch die Debatten und Befürchtungen der bisherigen Regierungspartei PML-N und auch der größten Oppositionspartei Pakistan People’s Party (PPP) beherrscht, das „Establishment“ betreibe die Unterstützung des Kandidaten Imran Khan (PTI) durch Druck auf Kandidaten von PML-N und PPP, nicht anzutreten oder die Seiten zu wechseln oder wenigstens als Unabhängige anzutreten.

Daneben beschwerten sich verschiedene Print- und audiovisuelle Medien, die bekanntesten hierunter GEO-TV und die vom Staatsgründer Ali Jinnah begründete Zeitung Dawn über massive Behinderungen bei ihren Erscheinungsmöglichkeiten. Auch viele einzelne Journalisten beklagten „Anrufe“, die jedenfalls nicht von der eigentlich zuständigen Medienaufsicht PEMRA stammten. Zudem wurde der Antikorruptionsbehörde vorgeworfen, schwerpunktmäßig gegen Funktions- und Mandatsträger der Partei PML-N vorzugehen.

Wie sich diese Umstände auf das Wahlverhalten auswirken würden, ob es außerhalb des „Islamabad-Bubbles“ in den Wahlkreisen von Relevanz sein würde, oder ob es sowieso eine Wechselstimmung gab, das waren interessante Erwägungen, die auch Gegenstand unserer Beobachtung waren.

Politische Kultur und Einflussnahmen auf Kandidaten und Medien

Das politische System Pakistans ist traditionell gekennzeichnet durch quasi-feudale Strukturen, in denen große Familien wie die Bhuttos oder Sharifs über Jahrzehnte Einfluss aufbauen und ausbauen. Gleichzeitig sind die Wahlkreisstrukturen nicht nur in vielen ländlichen Gebieten so geprägt, dass die Wahlkreise innerhalb der Familien vererbt werden, von Vater auf Sohn oder Bruder und Neffe, ganz ausnahmsweise auch mal auf ein weibliches Familienmitglied. Dabei sind opportune Parteienwechsel inklusive Behalt der Kandidatur im Wahlkreis keine Seltenheit. Bei diesen Wahlen erschien der Anteil der „Abtrünnigen“ besonders hoch, die sich meist von PML-N, gelegentlich von PPP in Richtung PTI von Imran Khan „neu orientierten “ oder zumindest als „Unabhängige“ antraten. 54% der PML-N- und 12% der PPP-Kandidaten, die 2013 gewählt wurden, verließen diese Parteien, traten als Unabhängige an oder gar nicht mehr. Aus Gesprächen ergab sich der deutliche Eindruck, dass hier das „Establishment“ auf unterschiedlichen Ebenen Einfluss genommen hat, auch wenn dies offiziell vehement bestritten wird.

Auch die Medien, Verleger, Sender und individuelle Journalisten fanden sich unter „Erwartungsdruck“, über den früheren Ministerpräsidenten Nawaz Sharif nicht oder nicht positiv zu berichten oder das Oberste Gericht nicht zu kritisieren. Weitverbreitete Selbstzensur war die Folge. Beispielsweise wurde die Verbreitung der von Staatsgründer Ali Jinnah gegründeten Tageszeitung Dawn im Mai 2018 nach Veröffentlichung eines Interviews mit Nawaz Sharif in weiten Teilen des Landes gestoppt. Im März 2018 war GEO-TV bereits in den meisten Teilen des Landes aus den Kabel- und Satellitennetzen verbannt worden. Mehrere große Verleger erhielten vor der Rückkehr von Nawaz Sharif nach Pakistan Hinweise, man solle nicht live am 13. Juli 2018 darüber berichten. Sicherheitshalber wurde parallel zur Rückkehr Sharifs nach Lahore ohne erkennbare Rechtsgrundlage das gesamte Mobilfunknetz für mehrere Stunden abgeschaltet, damit die Anhänger das Ereignis nicht live in den sozialen Medien übertragen konnten.

Zahlreiche Journalisten, Herausgeber von Tageszeitungen und TV-Kanäle beschwerten sich über Einschüchterungen und eingeschränkte Möglichkeiten zur Berichterstattung im Verlauf des Wahlkampfes. Bildnachweis: Michael Gahler/privat

Ein sehr anschauliches Beispiel für Selbstzensur ergab sich aus dem Gespräch mit einem Journalisten eines uns bekannten Senders. Er gab zu Protokoll: „Mein Chef kann es sich nicht leisten, gegen das Establishment zu argumentieren. Also haben wir fast die ganze Zeit positiv über Imran Khan berichtet und seine Auftritte live übertragen. Und als er dann eine kritische Frage aus dem Publikum gestellt bekam, haben wir nicht die Antwort abgewartet, sondern haben uns ausgeblendet und eine Konserve mit einem PML-N Skandal gesendet.“

Die Zeitung Dawn machte solche falschen Kompromisse nicht mit. Ihre Redaktion argumentiert gegen den Druck an und versucht den erreichten Standard zu verteidigen. Die Zeitung verwies auf ihre Tradition, schlimmstenfalls eher mit einer leeren Seite zu erscheinen als ihre Überzeugungen zu verletzen.

Vorläufige Bilanz

Der rechtliche Rahmen für die Durchführung von Wahlen entsprechend internationalen Standards ist vorhanden. Verfassung, Wahlgesetz und Durchführungsregeln von 2017, die Verhaltensregeln für alle Beteiligten, sowie Notifizierungen der Wahlkommission und relevante Teile des Strafgesetzes und der Strafprozessordnung stellen das sicher.

Defizite sind im Bereich der Meinungsfreiheit zu verzeichnen, was die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit von Beschränkungen betrifft, sowie bei den Voraussetzungen für eine Kandidatur, die vage moralische und ethische Kriterien vorschreiben.

Das Wahlgesetz von 2017 hat der Wahlkommission selbst bessere Möglichkeiten zur Umsetzung des Gesetzes gegeben. Das Gesetz enthält Transparenzvorschriften für verschiedene Verfahrensphasen, sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Beteiligung von Frauen. Insgesamt ist die Wählerliste um 23% seit 2013 angewachsen auf 105.955.407 Wähler, prozentual ein leichter Anstieg der Frauen, die aber trotzdem nur 44% der registrierten Wählerschaft darstellen. Die gemeinsam von Wahlkommission, der nationalen Datenverarbeitungsbehörde NADRA, UNDP und zivilgesellschaftlichen Organisationen durchgeführten Kampagnen zur weiblichen Wählerregistrierung in 79 Bezirken führte in den Föderal Administrierten Stammesgebieten (FATA) immerhin zu einem Zuwachs registrierter Wählerinnen um 66%.

Anerkennenswert aus unserer Sicht ist, dass dieser neue rechtliche Rahmen in unterschiedlichem Umfang 37 unserer 50 Empfehlungen von 2013 aufgegriffen hat. Der vorläufige Bericht der EU-Wahlbeobachtermission hält fest, dass diese positiven Änderungen allerdings überschattet wurden von den Einschränkungen der Pressefreiheit und ungleichen Wettbewerbsbedingungen während des Wahlkampfs.

Eine detailliertere Analyse des gesamten Wahlprozesses sowie Reformempfehlungen der EU-Wahlbeobachter wird der in Kürze erscheinende Abschlussbericht enthalten.